景乃权：房地产税出台如何最大限度地维护每个公民权益？

    “公说公有理，婆说婆有理”——房地产税出台如何最大限度地维护每个公民权益？

    十三届全国人大一次会议于2018年3月4日上午在人民大会堂新闻发布厅举行新闻发布会。会议发言人张业遂在会上表示，加快房地产税立法是党中央提出的重要任务，由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草，目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作。

    目前，各阶层人士对房地产征税问题讨论非常激烈，对此“公说公有理，婆说婆有理”，因为这触及到每个百姓的切身利益。大家开玩笑地说：买了房的人永远希望房价越来越高；准备买房的，希望房价越来越跌，利益决定立场。那么，我们应该如何看待房地产税征收呢？

    我们试着从宏观、中观、微观三个层面来看待这个问题。

    一、宏观层面

    我们从国家金融安全宏观层面来分析这个问题：

    第一，国家出台任何经济政策，首先最关注的是国家金融安全，因为其影响国家政治经济稳定和长治久安。而目前中国房地产泡沫价格虚高已严重威胁我国金融安全。日本、东南亚房地产泡沫破灭带来的经济负面影响目前仍未完全消除；2007年那场引发次贷危机并在后来演变成全球性金融危机的美国房地产泡沫所带来的负面影响目前也仍未完全消退。前车之鉴，后事之师。

    第二，目前的高房价已不仅是一个阻碍经济持续发展的问题，更是一个影响社会和政治稳定的民生问题。例如，房地产价格高企与暴涨即会毁灭性地打击实体中小企业。根据工信部近年来的数据显示，我国中小企业吸纳的就业人数占城镇就业人口的比例超过80%。没有中小企业的稳定发展，不仅会使我国的市场经济失去活力，而且会使人民的成就感、获得感大幅下降，甚至会造成社会政治经济动乱。发生在2014年的香港“占中”事件其实就是前车之鉴。究其本源，即是香港房地产的畸形发展挤压了中小企业发展的空间，其能够承担的员工工资水平并不能很好地覆盖员工昂贵的房费。同时，这也严重影响了年轻人的就业，进而为动乱埋下祸根。

    总之，征收房地产税对于抑制房地产泡沫，巩固国家金融安全意义重大。换句话讲，国家经济金融长治久安地发展是保障每个公民幸福感的重要基石。

    二、中观层面

    我们从国家地方政府税收中观层面来考虑。首先我们要搞清楚国家税收的目的。通俗地讲，取之于民，用之于民。那么，什么是税？当今，从世界范围来看，税种名目繁杂，但是从对象来看，不外乎以下三种：对商品流转和交易行为征税，对企业、个人所得征税，对财产征税。我们要在确定房地产的功能以后，才能解释房地产是否有征税的必要。按十九大报告提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”，在目前中国人口众多、资源稀缺的情况下，房地产的发展必须首先涵盖“住”的功能，而非“炒”的功能。但并不能完全否认房地产的投资功能。而如果房地产作为投资品的话，其增值部分用房地产税来调节，毫无疑问，是必由之路。

    有人提出，房地产税适合于土地私有制国家，中国的土地归国家和集体所有，房屋所有人只有不超过70年的土地使用权而没有所有权，要对缺乏所有权的对象征收房地产税，从法理上说不过去。那么房地产为什么会增值呢？究其主要原因，是其周围的基础设施，如交通、能源、通讯、学校、医疗设施等逐渐完善优化所致。而这部分投资主要是由全体纳税人的财政支出的。故由投资房地产所获得的这部分收益，通过房地产税来调节是有法理依据的。我们反问，如果房子是建设在沙漠中，“前不着村，后不着店”，没有政府设施配套，还有增值的可能吗？由此也可以解释中心城区的房价远高于周边郊区房产价格的根本原因。更何况，从税收的功能角度来讲，税收具有调节作用，可以对收入进行二次分配。国家的各种税收最终会通过财政支出回馈给每位公民，增加每位公民的福祉。此外，即使房地产税本身对降价的效果不是很大，但是也能够引导行为人的预期，从这一点来讲，房地产税的征收也是有意义的。

    三、微观层面

    在此，我们还是要回到十九大精神“房子是用来住的，不是用来炒的”的微观层面来分析。这会涉及到社会上的方方面面，非常复杂。但我们主要分析住房持有者、未来刚需、地方政府、银行、房地产开发商这几个最重要的利益当事方。房地产价格的涨跌涉及到每个公民的切身利益，有不同的意见争论非常正常。经济政策包括税收政策的出台，不可能让中国所有阶层的人都满意，中外同理。西方著名经济学家帕累托（Pareto）最优定理是指资源分配的一种理想状态：假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。这就是他描述的公平与效率的“理想王国”。我们可以通俗地理解为，我们是要照顾绝大多数人的利益，不可能照顾到每个人。更何况中国的国情与西方的自由市场经济有着巨大差异，如中国的资源要素中的土地和自然资源隶属国家与集体，其政策导致的结果必然是，照顾社会科学中最著名的统计曲线——正态分布中约占90%的大多数。这也可以称为中国特色社会主义。

    根据前面的分析，我们就可以有效地解释以住为主的大多数普通百姓对征收房地产税存在担忧的实质是什么。

    第一，需要严格区别相关房子“住”和“投资”的功能。在落实到具体措施之时，对持自有住房的居民应实施税收免除政策。个人所得税有免征额，房地产税也该如此。根据各个城市的具体情况，应动态有序地给地方政府一定的裁量幅度。例如，可由各个城市根据当地情况设定合理的人均居住面积，并在此范围内设定税务免除额。这样做的好处是，可以减少地区差别大的问题。但是，各地区的政策差异也不宜过大，否则又可能造成政策套利，使得资金向洼地流，就像过去的温州炒房团一样，从而造成新的混乱。资本的逐利本性无可厚非，但是，政策制定者应该考虑周全。当然，在这过程中，也要发挥当地人大和媒体的监督作用，公开有效地监督地方政府的公平性合理与否。同时，可以考虑对多占资源或非法占有资源的单位或个人进行财产公示，实行全国联网，以此来遏制这种现象。并要对官员收入与财产严重不符的情况进行督察，进而防止腐败。当然，同样是自住房，但由于其占用过多的公共资源，也必须纳税，进而保障税收公平。为此，也可以考虑采取累进税制，进一步加大税收公平，以平衡大多数普通纳税人的心理。如何公平地免除大多数人以住为主功能所涉及的面积，这是考验政府房地产税收有效性的唯一标准。或者，更直白地说，房地产税收政策成败与否关键也在于此。唯有让各方面、各阶层充分讨论，达成最大的共识，方才能有效地维护社会稳定，对中国经济平稳发展起到保驾护航的功效。

    第二，对于青年刚需们来讲，目前房地产一二三四线城市的价格和其相应的工资收入水平相比较，房价的涨幅远远超过了工资增长水平。这与十九大报告提出的“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”是不相符的。如何让青年人租得起房、买得起房是各级政府维护社会长治久安的重要标志，也是未来经济能否健康发展的一个重大挑战。当然，从世界范围来看，租房是其他国家青年人的普遍选择。中国也要从透支第一代、第二代的消费而为第三代来买房这种不合理的状态，调整成靠自己的劳动成果来支付未来购房房款的新常态。目前，国家及时出台的“租售同权”政策也是一个对刚需的优惠举措。

    第三，地方政府有动力抬升地价、推涨房价，主要是原因：首先，以往是以GDP为主的绩效考核体系；其次，土地出让金收入对当地财政收入的显著效应。在当前政府官员绩效评价体系中，GDP已不能作为考核的主要指标。十九大报告提出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先。但不可否认的是，房地产业在不同国家、不同时期都曾作为支柱产业，中国房地产当然不能例外。过去，地方政府出于政绩的考虑，有动力积极发展房地产业，采取鼓励银行为房地产商贷款、给予房地产商优惠等政策，以提升房地产价格，从而提高当地GDP的绝对值和增长额。而从世界范围来看，西方大国在崛起过程中都是靠对外殖民、侵略攫取了第一桶金。可以毫不夸张地讲，中国改革开放四十年的快速发展，一不是靠殖民，二不是靠侵略，而是靠土地财政积累了国家发展的本钱。客观地讲，通过土地财政的发展带动了中国经济的快速发展，其功能也不可完全抹杀。但是，我们也应该认识到，正是由于土地出让金是地方政府重要的财政收入来源，抬高土地出让价格直接就能增加地方政府收入，所以，地方政府有抬升土地出让价格的内生动力。而高地价被认为是推动房地产价格上升的重要原因之一。同时，地方政府也有倾向采取有利于房地产价格上涨的政策，从而进一步推动土地价格上涨。在这样一个“高地价——高房价——高地价”的循环中，房地产的价格就会越来越高。

    第四，许多人都担忧，如果房地产泡沫破灭，银行会造成巨大损失，会给金融稳定带来巨大威胁。不能说这种说法没有一点道理。但是，我们又要回到有特色的社会主义经济制度上来进行分析：在中国，财政和银行是国家的两个口袋，这和西方国家完全不一样，是左口袋出右口袋进还是左口袋进右口袋出，大同小异。因此，国家既不会坐视泡沫破灭后国有银行资不抵债而破产，也不会放任银行无序地吹大房地产泡沫，给金融安全带来巨大隐患，必须在政策的调整中找平衡点。退一万步讲，我们九十年代末期剥离了四大国有银行的呆账，成立了四大国有资产管理公司，提高了银行的国际化水平。那么，不外乎再来一轮。当然，我们也不能过于强调银行业的“中国特色”，还是要向国际银行管理惯例靠拢。

    第五，对于房地产开发商来讲，已经由过去的圈地、造房的粗放式生产过渡到了没有暴利，追求质量、特色和效益这一发展路径上来。在这一轮国家宏观政策的大调整过程中，房地产业面临着激烈的大整合、大兼并、大调整，效益不高、质量不好的房地产企业必然被无情地抛弃。十九大提出“脱虚向实”，房地产业要抓住时机，增强自身素质，在大浪淘沙中保持特色和优势。当然，房地产企业本身在发展过程中，不能单纯以利润为主，而要更注重社会责任。

    综上所述，房地产税出台对于维护国家金融安全、稳定就业，防止贫富差距进一步扩大，维护大多数老百姓利益具有重大意义。但是，在操作层面要慎之又慎。如何有效地维护大多数老百姓的利益，是考验各级政府是否真心为民的试金石。所以，对于房地产税的出台，既要在宏观上合理合法，又要保障国家经济金融平稳发展；中观上地方政府税收要有平稳过渡；微观上维护好消费者、银行、地方政府、房地产开发商等各方利益，意义重大。总之一句话，要充分论证、积极听取各方意见，才能够取得最大共识，国家才能长治久安地发展。

    （本文作者介绍：浙江大学经济学院副教授，浙大（WLKIFRC）金融投资研究中心副主任兼秘书长