近日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称《意见》），要求聚焦盘活存量资产重点方向，优化完善存量资产盘活方式，加大盘活存量资产政策支持，用好回收资金增加有效投资。
有关专家接受记者采访时表示，《意见》提出了存量资产盘活方向、方式以及支持政策等，并明确回收资金要用来增加有效投资，这对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资，以及降低政府和企业负债水平等具有重要意义。
盘活存量资产激发有效投资
投资是拉动经济增长的“三驾马车”之一，经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产。
中国城市发展研究院投资部主任刘澄向记者表示，在这些存量资产中，经营性资产低效使用是长期存在的问题。使低效的经营性资产重新参与生产经营、产生增量价值，有助于化解存量债务、优化国有资本布局、增强财政可持续性。对于能产生稳定收益的资产，通过不动产投资信托基金（REITs）等方式，将资产与运营分离，有助于进一步激发企业的经营活力。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，当前我国经济下行压力持续加大，面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重冲击。投资是连接供给与需求两端的关键变量，对经济起着重要的拉动作用。《政府工作报告》指出，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，带动扩大有效投资，体现了稳中求进的积极取向。但仅依赖财政投入是不够的，还需要通过盘活存量资产，充分吸纳社会资本，调动民间投资的积极性。
罗志恒表示，《意见》是对以往“零散”做法的系统集成，并明确了具体政策，旨在解决两大问题：一是通过金融等手段盘活存量资产，如发展基建REITs、保障性住房REITs，通过证券化的形式提前“支取”未来现金流。二是资金回收后用于追加和扩大投资。这些都是在当前经济下行背景下，增加投资和克服财政收支矛盾的有效做法。
划定盘活存量资产重点方向
罗志恒表示，《意见》从领域、区域、企业三个方面确定了盘活存量资产的重点，即主要聚焦优质的项目资产和降低风险，着力推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，以及负债率较高的国有企业，加快盘活存量资产、回笼资金，切实防范债务风险。
罗志恒表示，《意见》的亮点之一是划定了盘活存量资产的三个重点领域：一是当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、仓储物流等；二是可以与改扩建相结合的领域，如综合交通枢纽改造等；三是预期收益较好的长期闲置资产，如老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等。
重点区域方面，《意见》明确，一是推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，积极盘活存量资产，筹集建设资金，支持新项目建设。二是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力，合理支持新项目建设。三是围绕落实京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及推动海南自由贸易港建设等，鼓励相关地区加大存量资产盘活力度，充分发挥示范带动作用。
重点企业方面，《意见》要求，引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为实现国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段。
易居房地产研究院智库中心研究总监严跃进向记者表示，保障性租赁住房、产业园区、仓储物流、旅游、老旧厂房、文化体育场馆、闲置土地、国企经营性房地产项目8类房地产领域将作为盘活重点，后续配套政策和改革措施预计会加快推出。
多种手段促投融资实现良性循环
《意见》提出，以多种方式盘活存量资产：发展基础设施领域REITs，有序推进政府和社会资本合作（PPP），积极推进产权规范交易，发挥国有资本投资、运营公司的作用等。
罗志恒表示，作为一种权益型工具，基础设施REITs能够在不加大杠杆的前提下，为存量项目提供有效的融资渠道。经过多年积累，我国基础设施存量资产规模相当可观，在其他资金来源受限的情况下，基础设施REITs有望成为基建长期增量资金的重要来源。
据了解，目前我国基础设施REITs市场潜在规模至少达到万亿元级规模。为推动基础设施领域REITs健康发展，《意见》要求，进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市；对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。
记者了解到，2020年以来，我国陆续出台《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》《公开募集基础设施证券投资基金指引》等政策文件，搭建起了基础设施REITs的制度架构。为满足现行法律法规和金融监管要求，基础设施REITs试点采用“公募基金+资产证券化”模式。
《意见》还提出，研究推进REITs相关立法工作；建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。“扩募机制的建立健全，将促进基础设施Pre-REITs市场的发育和壮大，进而形成多层次的基础设施REITs市场。”罗志恒解释说，扩募机制是指企业将符合条件的不动产持续注入REITs，打造“开发+运营+金融”的全链条经营模式，使运营良好的REITs更容易增发募资扩大管理规模，形成“经营—融资—再经营”的正向循环。如新加坡凯德集团，通过“PE+REITs”双轮驱动，不断提升收益，吸引更多投资人参与扩募增资，实现了商用地产项目投资、开发、资产上市、REITs管理的闭环。
罗志恒表示，支持运作良好的REITs通过扩募机制做优做强，健全正向激励机制，也是形成优胜劣汰，促进投融资良性循环，提升REITs整体市场表现的重要途径。
《意见》还鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，地方政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。
记者了解到，2015年财政部、住房和城乡建设部印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》指出，对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型。对此，一些地方已经陆续实施。
记者此前在河北省秦皇岛市采访污水污泥处理PPP项目时了解到，该市与北控水务组建项目公司联合，接手秦皇岛排水有限责任公司运营的5座污水处理厂、51座污水泵站和423公里排水管网等设施，并签订了30年特许经营权转让协议，市财政3年内从项目公司获得转让费36.2亿元。此举既盘活了政府存量资产，提高了污水处理的质量和效率，也解决了秦皇岛其他在建项目的资金缺口问题。
罗志恒表示，在PPP模式下，相较新建项目，存量基础设施项目的项目质量、运营状况、现金流等信息更为丰富透明，社会资本的投资意愿更强。同时，民间资本通过PPP模式参与存量项目，还可以减少资金投入规模，缓解民营企业融资能力不足的问题。
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