徐明：应尽快制定资本市场投资者保护条例

    本报记者 朱宝琛

    在9月26日举行的首届中小投资者服务论坛上，投服中心总经理徐明建议，应尽快制定《资本市场投资者保护条例》。

    徐明表示，资本市场法制建设是投资者保护的根本保障，《条例》是最重要的体现。对资本市场投资者的保护尤其是广大中小投资者的保护在立法上仍有许多亟待加强的地方，制定一部更加细致的，层次更高的《条例》显得更加迫切。

    这是因为：第一，我国投资者保护的法律体系尚未健全。我除了《期货法》、《上市公司监督管理条例》等法律、法规至今仍未出台之外，最为明显的是涉及投资者保护的法律体系上不健全。目前的法律的状况与投资者在资本市场的地位和重要性不相适应。

    “我们认为除最高层级的法律之外，在次一级的行政法规层面应对资本市场的基本要素进行较为系统的专门性规定，即应制定《上市公司监管条例》、《中介机构监管条例》和《投资者保护条例》，三个条例三位一体，彼此作用，更能使法律、行政法规和部门规章彼此衔接、由粗致细、由原则到操作，梯度发展，在资本市场参与主体方面形成完整的资本市场法律制度体系。”徐明说。

    第二，我国投资者保护需要高阶位的法律制度。近年来，无论立法机关、司法部门还是监管机构，对资本市场的投资者保护越来越重视。在加大对资本市场各种侵害投资者尤其是广大中小投资者合法权益违法犯罪打击力度的同时，也加大了投资者保护的制度性安排的力度。但在总体上，这些制度规定阶位不高、层级有限。一方面，涉及到投资者保护的法律层面的内容非常有限，并没有专门的投资者保护法，而我国《消费者权益保护法》并不针对资本市场投资者制定的，资本市场的投资者在内容上和方式方法上也不同于消费者。正在修订的《证券法》尽管专章规定了投资者保护，但内容和条文也极其有限，只是原则性的规定了投资者保护相关问题；另一方面行政管理部门制定的投资者保护制度仅仅是部门规章和规范性文件，在效力和层级上均显不足，在司法实践中也并不必然成为审判的依据。因此，在法律对于投资者保护仅有原则性规定的情况下，制定专门的投资者保护行政法规十分必要。

    第三，我国投资者保护面临许多新实践需要法律制度加以确定。监管部门在加大监管执法的力度同时，也在不断探索和创新投资者保护的新方法和新机制，积极走出一条符合我国国情，具有中国特色的投资者保护的新道路。这些新的探索和实践，体现了投资者保护的中国特色，许多已被实践检验了的，行之有效，应该通过较高层级的行政法规加以固化和细化。

    与此同时，徐明就制定《条例》应考虑的几个问题进行阐述：关于条例的体系，要注重资本市场投资者保护的法律逻辑。要按照总则、投资者的权利、投资者的适当性、相关参与人的义务、投资者保护机构、投资者保护基金、投资者救济、附则的逻辑，紧紧围绕着投资者及其保护所涉及的各个方面展开。

    关于被保护主体，要特别重视对中小投资者的保护，在制度设计上应有特殊的安排。要充分考虑我国资本市场中小投资者众多、高度分散且长期存在实际情况。一是要细化投资者的适当性管理的分类，严格投资者身份；二是要发挥投资者保护机构作用，示范引领中小投资者知权、行权、维权；三是要确立先行赔付制度和示范判决制度，减少投资者保护的成本、提高投资者保护的效率，扩大投资者保护的范围；四是安排好投资者保护基金，使中小投资者的权益救济能落到实处。

    关于保护机构，要确定投资者保护的公益机构的性质、地位和职能等，充分赋权。应在行政法规中将投资者保护机构细化，详细规定其性质、地位、职责、权利的行使、义务的履行、相关单位的协助、组织构架、运作机制、经费来源和使用、业务规则、监督和禁止行为等，使其具有可操作性。

    关于赔偿基金。要充分发挥好保护基金的作用，让投资者的民事赔偿能落到实处。一方面要落实民事赔偿优先的法律规定，另一方面应当进一步发挥投资者保护基金的作用，让投保基金取之于市场用之于市场，在投资者民事赔偿金一时难以实现时，由投保基金先行垫付，并取得受害投资者的代为求偿权。要在《条例》中对投资者保护基金的建立、来源、管理、分配、使用、监督等作出较为细致的安排。

    此外，徐明表示，除上述几个问题之外，《条例》在规定投资者保护基本问题的同时，还要认真总结我国资本市场28年来投资者保护的经验和创新举措，将实践中好的经验和做法在《条例》体现出来，比如持股行权制度、多元化解纠纷机制、小额调裁机制、先行赔付制度、行政和解制度、支持诉讼制度、示范判决制度、证据认证制度、集中管辖制度等。