健全投融资机制 适度超前开展新型基础设施投资

    □吴亚平

    新型基础设施连接消费和投资甚至直接创造新型消费，具有较大的乘数效应。新型基础设施是拓展投资空间、扩大有效投资的重点领域，也是发挥投资对优化供给结构关键作用的重要抓手。贯彻落实中央经济工作会议精神，适度超前开展新型基础设施投资，加快新型基础设施建设步伐，对于促进稳投资、稳增长具有重要作用。新型基础设施总体上产业属性强、技术进步快，其投融资应当以市场为导向、以企业为主导、以产业化方式运作。为引导企业投资方向，激发企业投资新型基础设施的动力，各级政府可以积极有所作为，通过投资补助、出资设立产业投资基金等方式给予新型基础设施项目必要的支持。

    新型基础设施具有较强的产业属性

    5G网络、工业互联网、物联网、人工智能、大数据中心等新型基础设施重点领域，本身是基于信息技术和互联网技术革命产生的，虽然具有信息数据的传输和储存等功能，也具有很大的经济效益和社会效益，但除个别行业领域具有较强的公共服务属性外，总体上产业属性更强，作为公共产品的非竞争性和非排他性的特点并不太突出。即使有的新型基础设施领域具有非竞争性和非排他性的特点，但在技术层面或使用层面基本上可以实现排他性，从而使其成为需要使用者/受益者付费的“俱乐部产品”。特别是，新型基础设施重点领域的技术进步快，上游关联产业的技术和设备以及下游需求或应用场景开发在时间和空间上均具有一定甚至较大的不确定性。

    总体而言，新型基础设施本身具有新兴产业和高技术产业的特点，是我国现代产业体系的重要组成部分。投资于新型基础设施重点领域在很大程度上类似于产业投资甚至创新创业投资，因而按照新兴产业、高技产业化发展的路径和思路，明确政府的投资责任，确定政府和企业的投资分工，研究设计新型基础设施项目投融资模式，是更加合适的。实践中，大量拥有新型基础设施相关技术的、专业化的企业投资主体以及很多风险投资VC和私募股权基金PE等金融资本，已经投资进入了相关新型基础设施领域及其上下游关联产业领域。

    新型基础设施投资应当以企业为主体

    有鉴于此，在新型基础设施重点领域的投融资模式选择上，各级政府要明确政府投资边界范围，要坚持有所不为。新型基础设施投资要坚持政府引导、市场主导、企业运作的原则，以企业自主投资模式为主，主要基于市场化融资，投融资决策由企业自主作出，投融资风险由企业自行承担。这其实也是新型基础设施与传统基础设施主要依靠政府投资的一大区别。如果按照“铁公机”“水电气”等传统基础设施和公共服务领域长期以来以政府投资为主导的投融资模式，限于政府部门及其所属国有企事业单位的专业人才、技术能力特别是项目运营管理能力和经验不足，再加上政府投资、融资能力制约，新型基础设施重点领域恐怕很难建设和运营好，很难保持长期可持续发展，甚至很可能导致政府又背上沉重的债务包袱。实践中，有的政府投资主导的新型基础设施项目使用效率不高，项目预期功能和作用没有得到充分发挥或挖掘，甚至有的项目已经处于“晒太阳”状况。

    特别是，新型基础设施重点领域重在通过激发下游开发应用场景、激发信息数据资源要素应用等途径获取投资回报，政府投资主导的投融资模式（即传统公建公营模式）在挖掘新型基础设施的商业价值和开发应用场景，从而创新商业模式和盈利模式等方面，既缺乏足够的激励机制，也缺乏必要的投资风险约束机制，甚至缺乏必要的容错机制。考虑到拥有新型基础设施相关核心技术和运营能力的专业化的实体企业即产业资本在投资建设新型基础设施时通常面临较大的外部融资制约，建议产业资本要积极主动加强与风险投资和私募股权投资基金等金融资本的合作，发挥各自优势，形成合力；银行业金融机构也要加强与风险投资和私募股权投资基金等的合作，通过股权投资与债务融资相结合的方式，更有力地支持新型基础设施项目建设。

    适度加大政府投融资支持力度

    与此同时，考虑到新型基础设施建设具有巨大的技术、经济和社会等正外部效益，新型基础设施项目本身也有一定乃至较大的投资风险，特别是技术风险和短期的需求风险较大，各级政府有必要、也可以积极有所作为，更好地引导企业投资方向，更有效地调动企业投资的积极性。为进一步加快新型基础设施重点领域建设步伐，支持引导企业投资新型基础设施重点领域，加快推进新型基础设施项目投融资落地，建议各地政府可根据本地新型基础设施重点领域的建设需要，采取适宜的政府投资方式，适度加大政府投融资支持力度。

    第一，政府出资设立产业投资基金。建议地方政府可出资与社会资本包括专业化的产业资本和金融资本联合设立新型基础设施投资基金，通过投资基金的市场化运作和专业化管理助推新型基础设施重点领域建设。为调动社会资本参与设立新型基础设施投资基金的积极性，基金的投资收益可以进行结构化设计，地方政府可以向其他基金投资者适当让利，但不得对其他基金投资者承诺固定回报、保本保收益或远期本金/股权回购等交易安排。

    第二，给予政府投资补助资金。考虑新型基础设施项目具备较高的技术含量，又具有较强的技术外溢性，为支持引导企业投资新型基础设施项目，有关地方政府、有关部门也可以参照对高技术产业化项目给予政府投资资金支持的做法，对新型基础设施项目给予一定比例的政府投资补助，如政府投资补助比例为项目总投资的10%—20%左右。考虑到新型基础设施建设以设备投资为主，政府投资补助也可以按照设备购置和安装投资额的一定比例。

    第三，鼓励本地国有企业投资参与新基建重大项目。为加快新型基础设施重点领域建设，地方政府还可鼓励支持本地国有资本运营公司与专业化的新型基础设施投资运营企业联合投资相关重大项目，发挥各自优势，形成合力。本地国有资本运营公司应侧重财务投资人的定位，不谋求对新基建重大项目的战略性投资持股，不寻求重大项目的管理和控制权，而重在以强大的投融资能力支持新基建重大项目及其应用开发项目落地实施。

    第四，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式。对部分具有较强公共服务属性、政府负有提供责任的新型基础设施建设项目如智慧交通、智慧城市、智慧照明、智慧水务建设项目等，地方政府可以审慎引入PPP模式。在切实加强PPP项目谋划和可行性研究论证的基础上，地方政府要精心编制项目实施方案，科学合理确定项目主要交易结构，通过公开招标等竞争性方式遴选合格的专业化社会资本方投资参与。为健全投资回报机制，调动社会资本的积极性，地方政府可根据PPP项目投资建设和运营需要，给予适当投资补助或运营补贴，但不得对社会资本方承诺实施明股实债、固定回报和远期股权/投资本金回购等安排。考虑到新型基础设施项目技术含量高，特别是以市场为导向，以使用者付费为主要投资回报来源，建议地方政府可鼓励专业化社会资本方提出拟引入PPP模式的新型基础设施项目建议。

    （作者系国家发展改革委投资研究所研究员、博导）