证券界代表委员齐声呼吁：提高欺诈发行刑责力度 为注册制改革保驾护航

    “对证券市场欺诈发行严惩追责”是“两会”证券界代表委员的共同呼吁。

    3月起实施的新证券法，已经明确释放了不断加大资本市场违法违规惩治力度的信号。新证券法全面完善了欺诈发行的行政责任和民事责任，包括提高行政罚没款金额，确立了“责令回购”、“先行赔付”以及证券集体诉讼制度等。多位全国人大代表、全国政协委员认为，必须加大力度打击信息披露造假，让失信欺诈者付出沉重代价，应当“民行刑”三管齐下，构建立体化的欺诈发行责任追究体系。

    欺诈发行处罚太轻

    财务造假行为，是以损害多数人利益为代价，为少数人换取不义之财的行为，是资本市场上的掠夺，是对普通投资者的侵害。

    公开资料显示，2018年，金亚科技被证监会查实IPO造假，涉及募集资金4.18亿元，波及近6万户投资者。2015年，五洋建设欺诈发行公司债券，非法募集资金高达13.6亿元。然而，在现行刑法中，欺诈发行罪被纳入“妨害对公司、企业管理秩序罪”范畴，最高刑期仅有5年，与其社会危害性难以匹配，欺诈发行处罚太轻多年来也一直被市场诟病。

    相比之下，同属于非法集资类犯罪的集资诈骗罪，由于被刑法归入“金融诈骗罪”章节，可处10年以上有期徒刑甚至无期，处罚力度就重得多。2016年，在一起涉及1.9亿元集资额的集资诈骗案中，共有517名集资参与人未兑付资金9000余万元，被告人被判无期徒刑，没收个人全部财产。

    全国人大代表、全国人大财经委副主任委员刘新华提出，尽快推进公司法、刑法修改，提升对欺诈发行等违法违规行为的惩戒力度。

    “目前欺诈发行最高5年的刑期明显偏低。”全国人大代表、深交所理事长王建军建议修改刑法，将欺诈发行罪调整纳入“金融诈骗罪”范畴，将最高刑期提至无期徒刑，同时提高罚金额度，拓宽该罪规制范围，明确“关键少数”的刑事责任，使该罪的犯罪类型、刑罚配置与其社会危害性相匹配。

    全国人大代表、立信会计师事务所董事长朱建弟指出，在提高上市公司违法成本的同时，要加大退市力度。鉴于推广注册制之后上市条件相对宽松，一些上市公司可能存在较大的造假风险和动机，建议提高上市公司以财务造假粉饰报表的违法成本，加大退市力度，建立更为紧凑的退市程序，增强市场可预见性。

    强化“关键少数”责任

    新证券法明确，对信息披露造假的公司实行“双罚制”。就此，刘新华认为，新证券法已经规定了该类行为的行政法律责任，刑法也亟需修订，将此类行为纳入打击范围。

    王建军指出，修订后的新证券法特别加强了控股股东、实控人在欺诈发行中的法律责任，比如规定组织、指使从事欺诈发行的最高可处2000万元罚款，明确民事过错推定、连带赔偿等。建议刑法明确组织、指使欺诈发行的刑事责任，从刑罚方面加大震慑。

    具体来看，王建军建议将刑法相关条款修改为：控股股东、实际控制人组织、指使实施前款行为的，处5年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处5年以上10年以下有期徒刑；数额特别巨大、后果特别严重，且存在其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。

    “也要让协助造假者付出沉重代价。”朱建弟表示，有的商业银行和上市公司串通，出具虚假的银行询证函回函、虚假银行回单、虚假银行对账单，欺骗注册会计师；一些上市公司的供应商和销售客户也是上市公司财务造假的帮手。更有甚者，有的公用事业部门也和上市公司串通，出具虚假供电费用、供气费用、粮食储存数量，协助上市公司进行生产成本、销售造假。

    “激活”证券集体诉讼也是代表委员呼吁的关键内容。全国人大代表，湖北证监局党委书记、局长李秉恒表示，以信息披露为核心的注册制的有效实施，需要集体诉讼快速地被“用起来”，形成制度闭环，倒逼上市公司自觉遵守法律。

    刘新华表示，要从诉讼、救济和索赔机制上探索创新，着力解决中小投资者维权时间长、成本高、执行难、效果差的问题。

    构建高效的执法体系

    试点注册制是资本市场改革重要的制度突破，需要对造假者从严惩治形成震慑。

    王建军表示，证券发行注册制已作为一项资本市场基础性制度写入新证券法。在科创板、创业板先行先试的基础上，下一阶段，注册制改革将分步骤向全市场推开，在此进程中，加大刑法制度供给十分迫切。

    王建军提出，新证券法实施后，刑罚过轻的问题尤显突出，短板亟待补齐。此外，新证券法还拓宽了证券品种范围，也需要刑法予以配套完善。加快修改刑法，严打欺诈发行，建立健全“民行刑”三管齐下、齐头并进的责任追究体系，才能为全面实施注册制保驾护航。

    刘新华表示，有必要加大对造假行为打击力度，为注册制改革保驾护航。刘新华建议对操纵证券、期货市场的行为加大打击力度。“目前，过半数的案件判决书引用兜底条款予以处罚，反映出刑法规定的操纵情形与实践相脱节的问题，新证券法新增了操纵市场行为，细化了规定，为适应市场的发展变化，与新修订的证券法相衔接，建议增加新的操纵情形。”

    朱建弟指出，只有构建起自律管理、日常监管、稽查处罚、刑事追责、集体诉讼和民事赔偿有机衔接、权威高效的资本市场执法体系，才能让市场参与各方在新的监管形势和执业环境之下，化外在压力为内生动力，让上市公司专注提高公司治理水平、中介机构在业务能力和管理方式上下足功夫。