构建国有资产交易全覆盖监管制度体系

    针对之前“多而散”的制度体系，36号令集中整合，查漏补缺，修订形成统一的部门规章。

    黄亚玲

    近日，国务院国资委、财政部、证监会联合发布了《上市公司国有股权监督管理办法》（简称36号令），与2016年出台的《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）共同构成了企业国有资产交易全覆盖的监管制度体系。

    早在2007年，国务院国资委会同证监会发布了《国有股东转让上市公司股权管理暂行办法》（简称19号令），旨在规范国有股东转让上市公司股份的行为。此后，又陆续出台对国有股东与上市公司进行资产重组、国有控股上市公司发行证券等事项进行规范的政策文件，从而形成了以19号令为主体的监管制度体系。

    对比发现，36号令是对19号令以及其他规范性文件的继承和完善，主要表现在以下几个方面：

    一是整合统一监管制度。针对之前“多而散”的制度体系，36号令集中整合，查漏补缺，修订形成统一的部门规章，统一了境内外上市公司国有股权管理的基本原则，提高了制度的权威性、集中性和执行性。规章的出台部门也由国资委和证监会调整为国资委、财政部和证监会三部门，统一了不同履行国有资产监管职责机构对上市公司国有股权的监管制度。

    二是强化分级监管。以19号令为主体的监管制度体系下，上市公司国有股权管理事项基本按照分级监管原则，由国务院国资委和地方国资委分别进行审核，仅涉及国有股东转让上市公司股份事项由国务院国资委统一负责审核，主要包括四类事项，即通过证券交易系统转让、协议方式转让、无偿划转和间接转让。36号令中，国务院国资委将这四类事项下放给地方国资监管机构管理，这意味着，地方上市公司国有股权管理事项将全部由地方国资监管机构负责。

    三是将部分变动事项授权国家出资企业。按照简政放权、放管结合的原则，36号令授予国家出资企业管理企业内部决策事项，比如国有股东所持上市公司股份在本企业集团内部进行的无偿转让、非公开协议转让事项，以及不会导致国有股东持股比例低于合理持股比例的公开征集转让、发行可交换公司债券及所控股上市公司发行证券等事项。这种调整赋予国家出资企业经营决策更多的自主性，促进市场在资源配置中充分发挥决定性的作用。

    四是明确适用范畴和实施细则。36号令明确概述了本办法所称的上市公司国有股权变动行为，与之前的规范制度相比，36号令扩大了监管制度的适用范畴，比如，将国有股东所控股上市公司吸收合并、国有股东以其所持上市公司股份进行出资等事项纳入体系。此外，36号令明确了国有股东的分类和界定标准、公开征集转让征集期限、受让人选择、公开征集信息等相关事项，要求对受让方的资格条件不得设定指向性或违反公平竞争要求的条款，以确保各类所有制主体能公平参与国企改革。

    五是采用信息系统全程监管。36号令规定，国有资产监管机构将通过上市公司国有股权管理信息系统，对国有股权变动的过程进行全程监管，要求国家出资企业审核批准的事项必须通过管理信息系统作备案管理。有利于解决信息不对称、监管不到位等问题。

    值得注意的是，36号令规范的上市公司国有股权变动既包括减持也包括增持，由于证监会对上市公司股东、董监高减持股份已有明确的规定，因此，36号令的出台不会导致上市公司国有股权的减持显著增加。

    （作者为国资委研究中心副研究员）