全国一体化数据市场建设的价值、困境与路径

    中国科学院大学经济与管理学院教授 孙毅

    数据作为新型生产要素，其市场化配置改革已上升为国家战略。2022年3月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出在要素和资源市场方面要加快培育统一的技术和数据市场。此后，2024年国家发展改革委印发《全国统一大市场建设指引（试行）》，提出要加快完善统一的数据资源登记规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系。2026年，“十五五”规划纲要更是将“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”列为重点任务。这一政策脉络清晰地呈现了全国一体化数据市场从顶层设计到具体部署的演进逻辑。

    1.一体化数据市场的战略价值

    一体化的数据市场对我国经济发展与产业变革具有深刻的战略价值，这种战略价值不仅体现在国内市场的整体建设中，更体现在全球产业经济链条的博弈上。

    在全球层面，数据作为关键生产要素正在全球范围内加速流动与配置，催生出以数据为核心资源的全球数据价值链。全球数据价值链涵盖数据收集、存储、分析和应用等多个环节，并基于数字技术能力自然形成低端、中端及高端三大环节。主要经济体围绕全球数据价值链的竞争尤为突出，拥有数据资源优势、原始数据处理能力更强且负责数字技术研发与数据产品设计的经济体，位于数据价值链的中高端环节。加快建设国内一体化数据市场，一方面能够推动我国数据要素“走出去”，拓展国际市场，充分发挥国内数据市场对全球数据市场的辐射带动作用；另一方面可以依托国内市场优势吸引全球数据资源流入，以数据流带动人才流、技术流与资金流的集聚，构建国内外数据市场的双向循环格局。

    在国内层面，一体化数据市场的建设可以有效破除当前数据市场存在的制度壁垒。数据登记制度不统一，表现为数据产品登记、数据资产登记、数据资源登记等多种方式并存；区域市场碎片化，全国从省级到地市各类数据交易场所数量近百家，大量层级不一、功能各异的数据交易场所易形成区域性“小市场”，造成数据市场的碎片化；各地数据交易规则差异明显，对交易标的界定不同，在一定程度上造成市场秩序混乱。一体化数据市场通过推进全国统一建设，实现产权登记制度统一、交易场所互联互通、流通交易规则统一及交易标的标准统一，从而加快数据要素在全国范围内的配置。

    在产业层面，AI大模型技术的快速发展对数据数量与质量提出了更高要求。AI大模型发展从“重训练”转向“重推理”，对数据质量的要求更甚于对数据量的追求。一体化数据市场的建设一方面能推动数据在全国范围内的自由流动，强化数据要素的配置作用；另一方面通过基础制度、流通规则、交易标的的一体化建设，能显著推动数据的高质量汇聚与加工，最终服务于全域智能化转型。

    2.三重困境：制度、设施与生态的结构性障碍

    尽管政策推进与市场实践均呈加速之势，全国一体化数据市场建设仍面临三重结构性障碍。

    制度规则的割裂构成市场碎片化的根源。当前数据确权机制尚在探索，数据产权界定模糊阻碍市场培育进程。各地数据交易平台之间存在“竞争同质化、标准异质化”的问题。从制度建设的层次结构来看，国家层面的“数据二十条”确立了数据产权“结构性分置”的顶层设计，通用法律层面的“三法”框架划定了安全底线与合规边界，行业层面的专项规则基于各自的数据特征与风险偏好分别出台了管理规范。然而，不同层级、不同领域的制度规范之间仍存在交叉、重叠之处，制度体系的系统集成问题仍有待进一步解决。

    基础设施的短板制约跨域流通。全国一体化数据市场的“一体化”，在物理层面体现为跨区域互联互通的硬件网络，在逻辑层面体现为全国统一互认的标准体系，在安全层面体现为可管可控的信任环境。然而，数据采集与治理环节的标准尚未统一，部分数据在格式、结构、标注方式等方面缺乏统一规范。跨域传输成本高、协同计算能力弱等瓶颈尚未根本突破。

    市场生态尚不成熟。数据市场门槛高，商业模型还有待进一步探索，中小企业参与数据市场的程度仍然较低。数据价值评估手段有待健全，不同行业间的评估方法存在差异。虽然，部分数据流通服务机构围绕数据资源化、产品化、价值化、资产化不同阶段，聚焦高质量数据集、AIAgent智能体等不同数据交易标的物，面向各行各业数据应用场景特别是OPC企业，建设便捷化数据开发工具平台与各类技术工具，但是数据流通服务机构的功能与服务能力有待进一步提升。数据交易平台的功能与规范程度有待进一步增强。

    3.破局路径：三维协同

    从更为宏观的视角来看，成熟的全国一体化数据市场应是基础制度、交易标的、流通规则及基础设施四个层面实现统一的市场。陈晓红等学者提出，我国统一数据要素大市场建设可采取“两阶段”的发展路径，突出市场基础建设阶段的数据要素高质量供给、安全存储管理，以及场景驱动服务阶段的高效交易流通、实际应用效能。窦悦等学者则基于“全国一体、分层分级、互联互通”的总体考量，构建全国一体化数据交易场所体系。叶雅珍等学者则从经济学视角出发，认为应依照经济学规律统筹考虑数据产品市场和数据要素市场，既要建设数据要素市场，也要建设数据产品市场。林梓瀚、秦璇等在《数据要素流通交易：理论、制度、技术与应用》一书中提出围绕“三层理论分析框架+两对关系”，加快理论建构、制度设计与技术路线之间的耦合来驱动数据要素流通交易一体化市场建设。

    综合来看，全国一体化数据市场的建设需要在制度、设施与生态三个维度协同推进。在制度层面，构建全国统一、层次分明、衔接有序的制度体系，以数据使用权为核心建立分类分级确权授权的数据产权制度，统一数据分类分级、高质量数据集测评、数据价值评估等全流程标准。在设施层面，打造可信流通基础设施，通过技术创新突破数据跨域传输成本高、协同计算能力弱等瓶颈。在生态层面，培育多元化的数据流通服务机构，积极探索数据托管、数据授权运营、智能体交付、数字工具供给、Token交易等新型交易与服务模式。

    4.结语

    2026年是“数据要素价值释放年”，标志着数据要素市场化配置改革从基础制度建设阶段迈入价值创造与验证的关键时期。建设全国一体化数据市场，既是释放数据要素价值、赋能实体经济的战略性举措，也是一项关乎国家数字竞争力的系统工程。当前各地分散的平台和规则都是必要的探索，也在为全国一体化市场积累经验。关键在于以制度创新破除规则壁垒，以技术创新打通流通堵点，以生态创新激活市场活力。唯有制度、设施与生态三维协同推进，方能在全国统一大市场建设的总体框架下，真正实现数据要素的“供得出、流得动、用得好、保安全”。

（编辑 张明富 上官梦露）