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如果你涉及证券期货违法行为,除了被诉,还可以走“承诺”这条路,国务院文件、证监会解读,都在这里

2021-11-29 20:43  来源:证券日报网 邢萌

    本报记者 邢萌

    11月29日,国务院正式发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》(以下简称《办法》),自2022年1月1日起施行。这意味着我国证券期货领域的行政执法当事人承诺制度正式以行政法规的形式确立下来。

    《办法》深入贯彻落实党中央、国务院关于推进资本市场基础制度建设的决策部署和证券法要求,总结试点经验,通过依法明确基本流程、严格限定适用范围、健全监督制约机制,确保证券期货行政执法当事人承诺制度公开公平公正实施,切实保护投资者合法权益、提高执法效能、防范道德风险,实现良好社会效果和法律效果。

    五大要点内容速览:

    《办法》共21条,主要规定了以下内容:

    一是明确证券期货行政执法当事人承诺制度的内涵和适用原则,规定证券期货行政执法当事人承诺是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间,被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可,当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式,规定其实施应当遵循公平、自愿、诚信原则。

    二是规定适用证券期货行政执法当事人承诺的基本流程,包括申请、受理、协商、确定承诺金数额并签署承诺认可协议、履行承诺认可协议、中止调查以及终止调查等。

    三是明确不适用证券期货行政执法当事人承诺的情形,包括:当事人因证券期货犯罪被判处刑罚或者被行政处罚,未逾一定年限;涉嫌证券期货犯罪依法应当移送司法机关处理;涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣;没有新事实、新理由就同一案件再次提出申请,或者因自身原因未履行或者未完全履行承诺,就同一案件再次提出申请,以及国务院证券监督管理机构基于审慎监管原则认为不适用行政执法当事人承诺的其他情形。

    四是明确承诺金的使用和管理方式,规定投资者因当事人涉嫌违法行为遭受损失的,可以向承诺金管理机构申请合理赔偿,也可以通过依法对当事人提起民事赔偿诉讼等其他途径获得赔偿;已通过其他途径获得赔偿的,不得就已获得赔偿的部分向承诺金管理机构申请赔偿。

    五是明确监督制约机制,包括:证券期货行政执法当事人承诺工作办理部门与调查部门相互独立;国务院证券监督管理机构建立集体决策制度,讨论决定重大事项,并经相关负责人批准后执行;负责证券期货行政执法当事人承诺工作的人员应当遵守相关工作纪律和回避规定;对于违背诚信原则的证券期货行政执法当事人实施相应的信用惩戒措施等。

    具体条款中,以下三条值得引起关注:

    第十七条国务院证券监督管理机构应当建立集体决策制度,讨论决定行政执法当事人承诺实施过程中的申请受理、签署承诺认可协议、中止或者终止案件调查等重大事项,并经国务院证券监督管理机构主要负责人或者其授权的其他负责人批准后执行。

    第十八条投资者因当事人涉嫌违法行为遭受损失的,可以向承诺金管理机构申请合理赔偿,也可以通过依法对当事人提起民事赔偿诉讼等其他途径获得赔偿。承诺金管理机构向投资者支付的赔偿总额不得超过涉及案件当事人实际交纳并用于赔偿的承诺金总额。投资者已通过其他途径获得赔偿的,不得就已获得赔偿的部分向承诺金管理机构申请赔偿。

    承诺金管理和使用的具体办法由国务院证券监督管理机构会同国务院财政部门另行制定。

    第十九条当事人有下列情形之一的,由国务院证券监督管理机构记入证券期货市场诚信档案数据库,纳入全国信用信息共享平台,按照国家规定实施联合惩戒:(一)因自身原因未履行或者未完全履行承诺;(二)提交的材料存在虚假记载或者重大遗漏;(三)违背诚信原则的其他情形。

    证监会:不意味着可以“花钱买平安”

    同日,司法部、证监会负责人就《办法》有关问题答记者问。

    “证券期货行政执法当事人承诺制度在提高执法效率、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面具有重要意义。”有关负责人表示,一是有效提高执法效能,化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的矛盾。二是及时赔偿投资者损失,增强其获得感和满意度。三是切实提高违法成本,增强监管实效。四是行政执法当事人承诺制度能够尽快实现案结事了、定纷止争,从而妥善化解社会矛盾,及时恢复市场秩序,稳定预期。

    据介绍,证券期货行政执法当事人承诺具有三个适用条件和六项基本流程。在适用条件上,首先,《办法》明确规定行政执法当事人承诺制度的实施应当遵循公平、自愿、诚信原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。其次,《办法》明确当事人可以申请适用行政执法当事人承诺的时间环节。再次,《办法》明确了不适用行政执法当事人承诺的情形;在基本流程上,包括申请及受理、沟通协商、签署协议、中止调查、履行协议、终止调查六项基本流程。

    证券期货行政执法当事人承诺制度在最大限度保护投资者合法权益的同时,也保护了当事人自身合法权益。对此,上述负责人解释,一方面,行政执法当事人承诺制度能够及时赔偿投资者损失,且不影响其行使民事诉讼权利,充分尊重投资者对救济渠道的选择权;另一方面,《办法》通过严格规定国务院证券监督管理机构实施行政执法当事人承诺的行为规范,保障当事人权益。

    据介绍,证券期货行政执法当事人承诺制度是贯彻落实资本市场违法活动“零容忍”要求的具体举措,而非当事人“花钱买平安”。

    “国务院明确资本市场建设坚持‘建制度、不干预、零容忍’的方针。《办法》贯彻落实上述精神,作了如下规定。”该负责人表示,一是当事人承诺具有严格适用条件,国务院证券监督管理机构经审查并集体决策后才能决定案件能否适用该制度。二是承诺金兼具惩戒和赔偿功能,承诺金数额的确定应当综合考虑当事人因涉嫌违法行为可能获得的收益或者避免的损失、当事人涉嫌违法行为依法可能被处以罚款和没收违法所得的金额,以及投资者因当事人涉嫌违法行为所遭受的损失等诸多因素,通常情况下数额要高于行政处罚的罚没款数额。三是除要求当事人交纳承诺金外,国务院证券监督管理机构还可以要求当事人采取自我核查整改、完善内部控制制度、增加合规检查频次、主动调整相关业务等措施,以纠正涉嫌违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或者不良影响。因此,适用行政执法当事人承诺,是坚持“零容忍”要求的具体体现,不意味着当事人可以“花钱买平安”。

    此外,上述负责人还对《办法》建立的监督制约机制等内容作出回应。在监督制约机制上,一是建立内部制约机制。二是加强外部制衡和社会监督。三是限制适用范围,防止制度滥用。在制度完善上,一是扩展了申请时间。二是调整了适用范围和条件。三是优化了启动程序。四是完善承诺金数额的确定因素。五是明确集体决策制度。

    下一步,证监会将加快推进《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》等相关配套制度的制定工作,会同财政部将2015年2月发布的《行政和解金管理暂行办法》修改为《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》,进一步细化具体操作实施要求,更好落实《证券法》要求和确保《办法》落地实施。

    证监会将严格落实“零容忍”要求,加大对资本市场违法行为执法力度,严厉打击各类违法违规行为,持续净化资本市场环境。同时,贯彻落实《办法》规定,及时回应解决证券期货行政执法当事人承诺制度执行中出现的新情况、新问题,依法保护投资者合法权益,维护公开、公平、公正的资本市场秩序,促进资本市场平稳健康发展。

    证监会就两项相关文件公开征求意见

    同日,证监会分别就《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定(征求意见稿)》(以下简称《规定》)和《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法(征求意见稿)》(以下简称《承诺金办法》)向社会公开征求意见,意见反馈截止时间为2021年12月13日。

    证监会表示,《规定》的起草坚持以下原则:一是发挥制度特色。充分发挥行政执法当事人承诺制度特色,及时赔偿投资者损失,增强投资者群体的获得感和满足感。二是稳步审慎推进。对于行政执法当事人承诺这一新型执法方式,总体上仍然按照稳步审慎的原则推进。在遵守上位法规定的基础上,认真总结实践经验,严格限定适用范围,细化完善办理程序,确保新制度平稳落地实施。三是强化监督制约。建立严格的内外部监督制约制度,明确当事人承诺办理部门与调查、处罚、投保、派出机构等各部门单位的职责分工,防范道德风险和利益冲突。

    《规定》共23条,在《证券法》《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法(草案)》的基础上,主要细化规定了适用条件、办理程序、承诺金的管理使用等内容。主要内容包括以下几个方面:一是严格限定适用范围;二是厘清承诺办理部门与调查、审理部门之间的协调衔接机制;三是明确承诺办理部门与承诺金测算部门做好协调配合;四是规定投资者赔付机制安排;五是明确派出机构在行政执法当事人承诺中的作用;六是加强监督制约,严防道德风险。

    对于《承诺金办法》,证监会表示,此次修改形成的《承诺金办法》总体沿用了2015年发布的《行政和解金管理暂行办法》,并结合上位法和实践需要进行修改完善,主要修改如下内容:一是根据《证券法》第一百七十一条的表述,将原“和解金”相关表述调整为“承诺金”,并删除了相关定义条款。二是根据实践中出现的具体情况对承诺金的管理方式进行了完善。三是加强投资者保护,鼓励当事人积极赔付投资者,为当事人自行赔付投资者预留了制度空间。《承诺金办法》的出台,将为加强投资者保护、使受损投资者获得利益赔付提供坚实保障。有利于提升监管效能,稳定市场秩序。

    下一步,证监会将根据公开征求意见情况,对《规定》和《承诺金办法》作进一步修改完善。

   专家热议证券期货行政执法当事人承诺制度

    业内专家表示,《办法》确立的行政执法当事人承诺制度体现了从实际出发和借鉴国际最佳实践的有机结合。强化了资本市场基础制度建设的时代性和适应性,有利于推动完善既遵循国际市场惯例又具有中国特色的资本市场法治体系,进一步提升资本市场国际化水平。通过适用行政执法当事人承诺,当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失,为投资者提供了及时有效的救济新途径,更有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益。

    “从我国情况看,建立由证券行政执法部门主导、其他社会组织力量、市场主体积极配合的行政执法当事人承诺制度,是立足我国国情并借鉴国际最佳实践的有机结合。”中金公司法律合规部董事总经理周佳兴在接受《证券日报》记者采访时表示。

    他表示,一方面,部分违法违规行为更加隐蔽,给证券执法工作带来了压力和挑战;另一方面,随着我国资本市场改革开放不断深化,多层次资本市场快速发展,证券期货新产品和新业务涉及的交易关系愈加复杂,中小投资者呈现出“小、散、弱”的特征,其风险识别能力和自我保护能力相对较弱,维权成本较高。投资者在应对证券违法案件时,难以得到及时补偿,容易引发大规模群体性纠纷,不利于资本市场健康发展。

    “因此,行政执法当事人承诺制度是从我国证券执法实践需求出发探索建立的新型综合性执法方式,是有效化解行政资源与行政效率矛盾、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序的重要制度举措。”周佳兴进一步表示。

    “行政执法当事人承诺制度与《证券法》等有关规定相衔接,完全符合我国资本市场的实际情况,有助于进一步完善资本市场基础制度,促进资本市场进一步法治化、规范化。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海对《证券日报》记者表示。当事人承诺制度的落地生根,有助于回应社会公众诉求,倒逼证券市场当事人慎独自律;同时,也有助于降低投资者的维权成本,加强对投资者合法权益的保护,全面建设投资者友好型社会。

    “我国已经建立并不断健全证券期货领域行政执法、民事追偿和刑事惩戒的立体式追责体系,行政执法当事人承诺制度使资本市场监管体系更加完备。”北京锦略律师事务所主任余伟平对《证券日报》记者表示,适用行政执法当事人承诺制度,对于节约行政执法资源、赔偿投资者损失、规范市场秩序具有显著的制度优势。

    “行政执法当事人承诺制度的适用条件、实施程序、操作规则等规定与国际接轨,给进入我国资本市场的全球金融机构和投资者释放了积极信号,有利于其形成关于我国证券执法领域的法律预期和稳定预判。”周佳兴表示,“通过行政执法当事人承诺制度,我国向国际社会展现出加快建设规范、透明、开放的资本市场的具体行动,进一步促进我国资本市场市场化、法治化和国际化水平提升。”

    周佳兴建议,证券监督管理部门有必要加强普法工作,在上市公司、投资者以及证券公司、会计师事务所、律师事务所等中介机构方面进行行政执法当事人承诺制度的宣传和教育,使得重要市场主体“知道制度、选择制度、运用制度”,从而真正发挥好行政执法当事人承诺制度的积极作用。

(编辑 才山丹)

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