​“顶层设计”出台 私募基金开启高质量发展新篇章

    本报记者 吴晓璐

    私募基金行业迎来“顶层设计”。6月5日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》坚持问题导向和目标导向，构建全链条监管体系，同时对跨部门风险处置、政府投资基金和国有企业投资基金监管作出安排，补齐行业监管制度短板，为行业高质量发展筑牢根基。

    业内人士表示，《指导意见》强调“强监管”和“促发展”并举，一方面从严整治行业乱象、清理违规主体，以免“劣币驱逐良币”；另一方面，督促私募基金管理人充分履行信义义务，保护投资者合法权益，推动行业回归资产管理本源。

    《证券日报》记者从证监会获悉，为落实《指导意见》，证监会将出台三年行动方案，推进改革落地见效。一是完善私募基金领域“N+X”规则体系，加强分级分类监管、穿透式监管，提升监管效能，开展专项行动从严惩处重点领域违法违规行为，推动完善行业内生约束和市场化监督制约，并加大对符合国家战略、合规运行的私募基金的支持力度。二是会同相关部门、地方政府加快构建部际央地协同联动的综合监管体系，建立常态化工作会商制度，加强信息共享，合力推进各项工作落实落地。三是加大宣传和培训力度，确保各项改革工作平稳推进。

    秉承“该出的出、该进的进”原则

    私募基金是我国资本市场乃至经济运行的重要参与力量，在服务新质生产力发展、助力企业做优做强、满足居民财富管理需要等方面发挥重要作用。中国证券投资基金业协会数据显示，截至今年4月末，存续私募基金管理人1.9万家，管理基金数量14.2万只，管理基金规模23.46万亿元。

    但在发展过程中，行业仍然存在一些问题，包括行业准入机制有待完善、监管不到位、制度不健全、部际央地协调配合不足、部分政府投资基金和国有企业投资基金出资人责任落实不到位以及部分私募基金成为违法犯罪工具等。这些问题影响了私募基金行业规范健康发展，严重制约了其功能作用的发挥。

    《指导意见》对私募基金行业发展和监管工作进行了全面系统的顶层设计，部署安排了各项具体措施，旨在构建私募基金加强监管、防范风险的制度体系和长效机制，推动行业在规范中发展，在发展中提升，实现促进私募基金高质量发展的目标。

    在入口端，《指导意见》提出，优化私募基金登记备案规则，坚决防止不符合私募基金特征和运作规律的机构和产品作为私募基金登记备案。严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的应当报上级人民政府批准。加强综合研判会商、经营主体登记、私募基金登记备案等的信息共享和工作衔接。

    在出口端，《指导意见》提出，对有重大违法违规行为的私募基金管理人坚决予以注销。对因经营异常、未实质开展业务等不能持续符合登记要求或者长期失联的私募基金管理人，且未按要求整改的，限期予以注销。

    同时，秉承“该出的出、该进的进”原则，《指导意见》对于符合国家战略、合法合规的主体依规支持，提出在私募基金登记备案等环节重点支持投早、投小、投长期、投硬科技的私募股权基金和创投基金以及整合关键核心技术、战略性新兴产业的并购基金。

    “上述有关私募基金入口端和出口端的各项措施，将进一步推动私募基金行业扶优限劣，去伪存真，规范发展，不断改善行业供给结构，促进行业规范健康稳定发展。”业内人士对记者表示。

    实践中，对于经营主体名称、经营范围中含有涉及私募基金字样但未办理私募基金登记备案的机构，《指导意见》也作出安排，引导此类机构依规申请办理登记备案，对未按规定办理登记备案或者经审核不符合登记备案要求的机构，依法稳妥有序推动经营主体申请注销登记，变更经营主体名称、经营范围。对于不依规申请注销或者变更经营主体登记的机构，依法通过使用统一社会信用代码代替企业名称，在国家企业信用信息公示系统中相应对经营主体进行标注，吊销营业执照等方式予以规范清理。

    业内人士表示，上述措施有助于防止不合规机构以私募基金之名误导投资者、从事违法违规活动，这将进一步压缩非法金融活动的空间。

    强化持续监管

    《指导意见》强化持续监管，推动行业提质增效，一方面严厉打击私募基金领域违法违规行为，另一方面推动行业完善内生约束和市场化监督制约机制。

    近年来，中国证监会始终坚持对私募基金违法违规活动“零容忍”，严肃查处私募基金领域各类严重违法违规行为。2023年至2025年，共对1700多个主体采取行政监管措施或行政处罚。

    《指导意见》要求，严厉打击违规募集、侵占挪用、自融自用、利益输送、资金违法跨境流动以及私募基金参与非法集资等行为，依法加大处理处罚力度。强调对风险问题突出、性质恶劣、影响范围大的私募基金违法犯罪行为依法及时从严打击。

    据记者了解，下一步，中国证监会将继续依法查处私募基金领域违法违规行为，并积极配合有关部门严厉打击私募基金领域违法犯罪活动，为私募基金行业规范健康稳定发展创造良好环境。同时，大力推动对违规代持、通道化等问题的整改。

    此外，在增强行业规范运行内生约束方面，《指导意见》要求，督促私募基金管理人按照业务类型、发展阶段特点完善内控风控管理。鼓励投资者依托私募基金合同发挥制约作用，促进私募基金管理人规范运作。加强对私募基金管理人高级管理人员、核心岗位人员的资格管理和考核培训。建立“黑名单”制度，公开曝光重大违法违规机构、出资人、从业人员。大力推进私募基金行业文化建设等。

    在强化市场化监督制约方面，《指导意见》要求，培育和规范私募基金托管机构和审计、销售、估值核算、法律等中介服务机构，加大监督力度，督促其依法依约履职尽责，切实发挥其在资金募集、投资运作、保障私募基金财产安全、信息披露等方面的监督制约作用，促进私募基金规范运作。

    同时，《指导意见》重视私募基金法规制度体系建设，对此做出全面部署和要求。下一步，中国证监会将以《指导意见》出台为契机，围绕私募基金重点领域，加快推进私募基金“N+X”法规制度体系建设。推动修改证券投资基金法，夯实私募基金上位法基础。推动出台办理涉私募基金犯罪案件的司法文件，加大对违法犯罪打击力度。聚焦管理人“信得过”，制定管理人监督管理办法；聚焦投资者“担得起”，制定募集业务监督管理办法；聚焦基金财产“看得住”，制定托管业务监督管理办法，合理确立托管机构的履职标准；聚焦行为“看得清”，进一步制定信息披露实施细则。出台规范私募基金“对赌协议”制度安排。

    构建协同监管长效机制

    近年来，私募股权创投基金中国有资金出资占比不断提高。国有资金成为私募基金新募资的重要来源，在服务国家战略、助力经济发展、推动产业升级、促进科技创新等方面发挥积极作用。

    “但与此同时，也存在部分政府投资基金、国有企业投资基金背离政策初衷和功能目标，偏离功能定位，出资人责任落实不到位等问题。”有业内人士提出。

    针对政府投资基金，《指导意见》提出一系列工作要求，包括加强预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计，严肃财经纪律。国务院发展改革部门强化政府投资基金信用建设和信用信息登记，会同行业主管部门、企业主管部门加强对基金投向的指导评价。主管部门牵头加强对政府投资基金运行情况的监测，防止偏离功能定位，指导强化内部控制和风险管理，督促严格遵守私募基金监管规则。国务院证券监督管理机构进一步明确政府投资基金登记备案要求，依法依规开展监管。省级和计划单列市人民政府加强对本地区政府投资基金的统筹管理，已有同类基金的原则上不得新设，推动存量同类基金整合。县级以上地方人民政府按照“谁发起、谁批准、谁负责”的原则，切实履行管理职责，督促政府投资基金规范运作。

    针对国有企业投资基金，《指导意见》也提出一系列工作要求，包括统筹国有企业投资基金布局规划，督促基金聚焦主责主业、坚守功能定位，强化对国有企业投资基金投向的指导评价；严把入口关，坚决制止滥设国有企业投资基金，推动运作低效基金整合重组；压实国有企业主体责任，督促国有企业投资基金管理人切实遵守私募基金监管规则，建立健全符合国有企业投资基金规律的运营模式，防止失管失控和国有资产流失，严格选任高级管理人员，不得任用纳入私募基金行业黑名单的人员，严格执行任职回避规定。国有企业建立完善全流程信息化管理系统，加强对底层项目和资产的穿透管理，规范基金投向、退出管理等。建立健全以长期经营业绩和功能作用发挥为导向的激励约束制度。

    另外，私募基金行业涉及主体众多，涵盖私募机构、托管和销售、审计等各类中介服务机构，涉及有关部门和地方政府等多方职责，需要凝聚各方合力，提升各项工作系统性、协同性，构建部际联动、央地协同的全方位、立体化监管体系。

    《指导意见》坚持系统思维，对私募基金协同监管和风险处置提出多项工作要求。如国务院发展改革、财政、国资监管、金融管理等有关部门以及省级和计划单列市人民政府要加强组织领导，细化工作措施，做好协同配合。又如，对私募基金管理人风险的处置由其注册地省级和计划单列市人民政府会同国务院证券监督管理机构等有关部门组织实施。对跨地区、跨领域等重大案件，推动建立完善联合挂牌督办制度，加强办案统筹、业务指导和信息共享。国务院证券监督管理机构与国务院发展改革部门进一步优化创投基金信息共享等。

    据记者了解，下一步，证监会将继续落实监管责任，加强同相关部门和地方政府的沟通协作，积极推动构建私募基金协同监管长效机制。