数字政府上线：八大试点省份7月底“交卷” 政务大数据驱动治理升级

    2019年，地方政府数字化转型浪潮渐成常态，随着政府的数字化转型，以政务大数据驱动的政府治理，将成为国家治理体系的重要组成部分。

    7月21日上午，腾讯董事会主席兼首席执行官马化腾一如既往地西装革履，现身广州白云国际会议中心。

    广州是微信诞生的城市，在一众演讲的互联网+“大咖”中，“主场作战”的马化腾似乎收获了更多在场听众的关注。

    当日，在官方主办的第十四届中国电子政务论坛上，马化腾为广东的数字政府建设“站台”。一款叫“粤省事”的微信小程序，是演讲中重点提及的民生服务“作品”。从5月初的数字中国峰会开始，“粤省事”“数字广东”成为马化腾的公开演讲的关键词。

    互联网“大咖”站台事出有因。按照既定的时间表，2019年7月底广东省的数字政府建设需要“交卷”。

    根据2017年年底确定的国家电子政务综合试点工作，包括广东省在内的八个省（市），需要在这一节点完成试点任务。“粤省事”“闽政通”“浙里办”等案例显示，试点省（市）已做好这一轮考试“交卷”的准备。试点省（市）之外，以“云上贵州”“i深圳”等经验为代表，一批未被点名的“考生”也展现出“交卷”的能力。

    正在推进的地方政府数字化转型浪潮，渐成常态。表面上看，这是国内各级政府的新一轮便民行动，以信息化手段促进居民、企业人员便利化办事，提升社会和市场的获得感；深层次看，随着政府的数字化转型，以政务大数据驱动的政府治理，将成为国家治理体系的重要组成部分。

    那么，地方的数字政府“答卷”是如何形成的？又如何形成高效的数据治理？

    告别“群众跑断腿”

    还记得“如何证明我妈是我妈”的奇葩新闻吗？

    五六年前，时常听到人们的抱怨，到政府部门办事，腿都快跑断了，事还没有办成。

    上世纪90年代以来，尤其是2014年国务院推行“简政放权”之后，从中央到地方均在努力解决“办事难”“群众跑断腿”的问题。

    从地方政府的实践看，通过逐步的简政放权、审批流程的优化再造等方式，大幅缩减办事流程和时间，以减少居民、企业办事“跑腿”的频次和等候时间。

    利用互联网技术打造政府的“网上办事大厅”，让居民、企业人员在线办理相关业务，逐步实现“不见面审批”“最多跑一次”等愿景。从技术的维度看，互联网信息技术的引入，是实现“数据多跑路，群众少跑腿”的关键环节。

    马化腾看重的“粤省事”小程序，就是一张在线的“免跑金牌”。这款内置于微信的小程序，自2018年5月上线以来，便不停吸纳各类居民在线办事事项，扩充“免跑”技能。依托人脸识别、电子证照、大数据等技术，“粤省事”已推出驾驶证、居住证、出入境证件、社保卡、住房公积金、完税证明等高频证照应用，提供近700项审批事项和便民政务服务。其中，近九成事项实现零跑动。

    以查询住房公积金为例，经21世纪经济报道记者实测，在个人微信绑定银行卡后，进入相关页面后仅需输入支付密码即实现“秒查”。

    不只是“粤省事”，福建的“闽政通”、浙江的“浙里办”、北京的“北京通”等小程序，均向当地的民众、企业宣告政务办理进入指尖时代。从产品角度看，App、小程序、政务服务网和协同办公系统，成为地方政府部门面向民众和企业的标配。

    中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心统计数据显示，目前，全国已建设32个省级网上政务服务平台体系，其中已上线31个省级政务服务移动端。

    在一些研究者看来，民生服务小程序的出现，代表着国内的电子政务进入新的阶段。

    7月21日的演讲中，马化腾提出民生服务“最后一米”的概念。这有别于往年提及实现“群众少跑腿”可能性的“最后一公里”，而是面对作为用户的群众，打磨终端体验的“颗粒度”，让服务更精细。

    这样的理念，被理解为“政府的数字化转型”，或地方建设“数字政府”的实践。

    民生服务小程序上线，映射的是地方推动数字政府建设的大趋势。数字政府（DigitalGovermant），是与电子政务（E-govemance）、互联网+政务服务相联系的重要概念，国内最早可以追溯至2000年福建省提出的“数字福建”。

    2017年以来，国家开始电子政务综合试点，广东、上海、浙江、福建、山东、广西、湖北等地相继出台了“数字政府”战略规划。

    根据联合国的界定，数字政府成熟度分为四个阶段：信息服务起步阶段、信息服务提升阶段、政务处理阶段和整体服务阶段。

    根据这一定义，以广东省为代表，国内目前走在前沿的地方政府处于“政务处理阶段”，具体标志是政府网站开展与公众之间的双向服务，成功完成公众身份的电子认证。政府网站处理一些非支付性事务，如在线归档税务记录、申请认证、执照和认可等，也可以处理支付性事务。

    2017年，也是开启眼下这一轮数字政府建设浪潮的政策节点。这一年年底，中央网信办、国家发展改革委同有关部门联合印发《关于开展国家电子政务综合试点的通知》，选定北京、上海、江苏、浙江、广东、陕西、宁夏等八个省（市、自治区），开展国家电子政务综合试点工作，同时鼓励其它地区参照执行。试点省份需要在两年内，即2019年年底之前，探索出一套符合本地实际的发展模式，形成一批可借鉴的发展成果。

    根据规划的时间表，7月底前，试点省（市、自治区）要完成各项试点任务。其中包括让群众少“跑腿”的政务服务便捷化。从目前的情况看，不仅试点的省（市、自治区）有较快发展，试点之外的地区也展现出努力“交卷”的态势。

    这也给中国电子政务的发展提供了强力支撑。

    联合国过去数年的电子政务发展指数（EGDI），在一定程度上描绘出中国电子政务的快速发展状况。2003年，中国电子政务发展指数为0.4160，仅处在中等水平。2016年中国电子政务开始起飞，2018年该指数达到0.6811，已加入高电子政务发展国家行列。

    不过，地方电子政务的发展水平并不一致。腾讯研究院早前发布的《数字中国指数报告》显示，地域分布上，2018年基于移动互联网的数字政务用户向两极化集中，数字一线和数字四五线城市月活跃用户数增势最快，占比最高。

    “管运分离”模式

    从数据的维度看，“证明我妈是我妈”这种奇怪现象的出现，根本原因在于部门之间的数据没有实现互通，导致群众重复提交材料，从而“跑断腿”。

    但是，要实现部门之间的互通，实现政务数据的开放和共享并不容易。

    从历史来看，早在上世纪90年代，我国就开始推动“政府上网工程”。新世纪以来，从中央到地方，从省、市到区、镇街，各级政府不同部门许多都建立了数据库和“网上办事大厅”。重复建设的数据库，存在源代码、标准不一，互通接口不畅问题。由于数据归属权问题，政府部门开放数据存在法律法规不明的障碍。基于这些原因，各个部门“信息烟囱”林立，“数据孤岛”大量存在。

    这是地方政府“刀刃向内”自我改革的“超级大手术”。

    2017年年底，也就是广东省被列为国家电子政务综合试点的前后，一台政府数字化转型的“超级大手术”开始启动。

    这台“大手术”，一开始的任务就是将“信息孤岛”的神经线连接在一起。广东发起了一场自上而下的改革，将各省直部门的信息系统撤并，归拢到统一的数据中心，使之形成整体。

    国内一些研究者认为，数字政府有别于过往电子政务的特征，就是将所有部门视为一体化高效运作的整体政府，而不单纯只强调政府部门的电子化、在线化。

    这也与机构改革的节奏相对应。

    早在2014年2月，广东省在全国率先成立了省级大数据管理局。目前，已有19个省级行政区域成立了政府大数据管理机构。

    这样自上而下的“整体政府”建设，已有实效。

    官方数据显示，目前广东55个省直部门实现互联互通的数据可以达到14350项，全省数据量达到95亿条。而在改革前，广东省直每个单位都有信息中心，省直自建系统多达1068个。

    在统一省直部门的数据后，又出现一个问题，数据中心谁来进行维护运营？

    广东省主政者做了大胆的决定，将数据的运营维护交给企业，而且是混合所有制企业。2017年10月，广东成立数字广东网络建设有限公司，股东方为腾讯与联通、电信和移动等三大运营商。该公司独立的市场主体，通过政府购买服务方式承接全省政务信息化系统建设、运营、维护等工作。

    马化腾在7月21日的演讲中说，把数字政府建设的技术支持工作，交由一家全新的混合所有制企业来承担，将信息化项目从采购工程向采购服务转变，是广东的创新探索。

    据21世纪经济报道记者了解，目前，数字广东的技术团队由腾讯系主导，“粤省事”小程序的开发，来自腾讯技术团队。

    这被总结为“政企合作、管运分离”模式。

    数字广东网络建设有限公司CEO王新辉认为，这种模式的好处是，在管理端，把政府的职能回归到行政单位，从事信息化的顶层设计管理；在建设端，把社会的优势资源集中在一起，按照市场化的方式来进行运作，能有效解决人才不足、建设机制相对僵化、系统建好就落后等问题。

    这种市场化的思维，在广东省近几年的改革中已有实践。深圳前海、广州南沙先后设立法定机构，就采取类公司的形式，承担部分政府的职能。而定位为“政府淘宝”的政采云有限公司，于2016年成立，也是浙江省财政厅与阿里巴巴集团“政企合作”的产物。

    不过，这种模式依然有挑战。

    中央网信办信息化发展局副局长张望指出，资源管理上，数据具有易复制、易扩散、非排他性的特点，这对政务信息运营管理带来了很大挑战。数据安全上，一是可能因技术手段和管理制度局限，导致“一点突破，全线失守”；二是一旦管理失控，不仅会泄露个人隐私、商业机密，甚至可能危及国家安全。

    众多互联网人士看好“管运分离”模式，认为这是国内互联网行业的新机遇。这也显示出国内高速发展的互联网行业，对政府改革的反哺。

    中央党校（国家行政学院）《2019数字政府发展报告》观点认为，企业为政府提供IT产品和服务，满足政府信息化需求，推动建设数字政府，而数字政府则能够为企业提供更高质量的数字化服务，在充分发挥各自优势的情况下，实现政府与企业在多领域的深度合作，构建数据社会化大生态。

    通向数据治理之路

    数据一旦跑起来，不只是能让办事流程更快，提升办事群众的获得感，更重要的是，源源不断的政务大数据经过挖掘处理，将成为辅助政府科学决策的重要工具。

    从地方政府的探索看，未来更高阶的数字政府，是数据决策和数据治理。换句话说，就是政府部门的决策和治理中能心中有数，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的思维和理念，改变重经验轻数据、重直接数据轻关联数据、重单一数据轻多元数据等思维惯性和决策方式。

    用政务大数据辅助政府决策和政府治理，在国内许多地方已有实践。

    早在2000年提出“数字福建”的福建省表现较为突出。在全国落实“双随机、一公开”的实践中，福建省探索出一套做法：利用大数据给监管对象打分，鼓励“优等生”，重点关照“后进生”。

    这套做法于2015年12月推行，并在2017年应用到“双随机、一公开”的执法中。具体策略是，将抽查检查结果信息作为企业信用风险分类的重要考量因素，共划分为信用良好、守信、信用一般、失信、严重失信五种类型。根据企业风险信用状况的不同，确定抽查比例和频次。对信用较好、风险较低的企业，降低抽查比例和频次，减少打扰；对信用风险一般的企业，按正常比例和频次抽取；对违法失信、风险较高的企业，提高抽查比例和频次，严管重罚。

    这样的案例，在国内还能找到不少。

    2018年8月，国务院办公厅发布《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》，“粤省事”小程序和前述福建省的“信用风险分类监管”，均榜上有名。

    21世纪经济报道记者统计该通报中涉及的28项做法，发现与政务大数据、数字政府建设相关的有12项。其中，前述的“信用风险分类监管”、福建厦门的“多规合一”、重庆自贸区海关特殊监管区域“四自一简”监管模式等8项做法，均有运用数据进行决策和治理的内容。

    类似的经验，让政务大数据融入了职能部门的运作之中，成为政府治理的“燃料”，而不只是加速办事流程的“催化剂”。加速流程和辅助政府决策，也形成数字政府建设优化营商环境的两大抓手。

    腾讯研究院《2019数字中国指数报告》指出，数字政务和营商环境之间存在强相关性。该院研究团队将编制的数字政务指数与粤港澳大湾区研究院中国城市营商环境指数对比发现，2018年数字政务指数每增加1个点，营商环境能改善0.02个点，GDP也呈现相应的正相关性，尤其对后线城市经济发展意义重大。

    不过，有别于早些年的缩减办事时间，“数据治理”在地方政府的探索中还属于初期阶段。

    张望指出，公共信息资源与社会需求仍存在一定差距，数据开放范围有待拓展、频率有待提高、质量有待提升，公共信息资源在产业创新中的带动作用尚未充分发挥出来，还存在为开放而开放的问题。而政务信息资源社会化开发利用，尚有许多值得讨论的问题。

    政府数据治理框架方面，还存在参差不齐的情况。随着地方政府近些年的发力，数据的存储已经很不错，但其余环节还存在短板。

    中国统计信息咨询中心主任姜玮也指出，树立治理框架兼顾“采（集）、存（储）、管（理）、研（发）、（应）用”这五个方面。如果以100分算，目前“采”已经做到20分的水平；“存”国内已经做得较好，有80-90分的水平；“管”有50分的水平，“研”也差不多20-30分的水平、“用”现在还没有完全使用。

    姜玮表示，关键技术是最细粒度的安全信息控制，在关键技术上以场景应用为目标的数据服务在未来的发展中需要引起足够重视。