财科院财政与国家治理研究中心主任赵福昌：消费税改革初期对地方收入影响有限

    近年来，我国持续推进减税降费，2019年实施更大规模减税降费。在此背景下，地方如何缓解财政压力，如何理顺央地财政分配关系？

    近期，国务院出台《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《推进方案》），从增值税分享比例、增值税留抵退税分担机制、消费税征收环节等三个方面，明确了中央与地方收入划分改革。

    2016年“营改增”以后，地方主体税种受到一定影响。关于央地财政收入的分配，以及如何建立地方税体系，也成为近年来财政税收学界的重点话题。围绕中央与地方财政收入划分、消费税改革以及地方税体系等问题，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者对中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员赵福昌进行了专访。

    探索建立地方税主体税种

    NBD：《推进方案》指出，增值税方面维持“五五分成”的做法，您认为这有哪些方面的作用？

    赵福昌：《推进方案》明确了增值税五五分成的做法。实际上从2016年全面实施营改增以来，当时结合营改增改革对中央和地方收入的影响，作了由原来75：25分享比例变为50：50分享比例的过渡性安排，过渡期为2~3年，现在过渡期已满，这次《推进方案》对这个分享比例做了规范性的确认。

    对于深化财政体制改革，各方对增值税分享比例的改革有不同看法。有的认为应该赋予地方更多财权，有的则认为应该提升中央的收入分享比例，利益相关方可能产生不同预期。这次《推进方案》出台，使中央与地方财政收入划分进一步规范，也稳定了大家的预期。

    当然，未来继续调整央地收入的关系，也不仅仅涉及增值税一个税种的调整，而是出于更大、更全面的考虑。

    NBD：央地财政关系改革一直以来受到多方关注，此次进行收入端的划分改革，您认为有哪些考虑？

    赵福昌：按照我们理解，根据中央和地方的收入和支出的比例，要实现财政事权和支出责任划分的适应性和匹配性，要么是增加地方收入，要么是上划中央的事权提升中央本级的支出比重。现在讨论较多的是适度增加中央事权，最终要保持中央收入稳定在一定比例，这是国家治理的需要。

    中央和地方之间收入的划分要考虑两个条件。

    其一，要保证中央宏观调控的能力。中央的收入要保持一个适当的比例，如果低于这个比例，国家治理能力就可能受到影响。1994年的分税制改革，主要就是振兴财政，提高“两个比重”，增强中央宏观的调控能力。放在国家治理的背景下考虑，大幅度降低中央的收入比重不太适宜。

    其二，在符合中央财政确保国家治理条件下，按照外部性、信息复杂性和效率等原则，对那些税基容易流动的，尽量不划归地方，因为这样容易形成税收竞争，进而影响统一市场的形成；对税基不容易流动的，才适合划为地方税，如国外比较典型的房产税属于地方就是这种情况，因为房产是不易流动的，同时也与地方公共服务等环境条件息息相关。当然，还要结合征收的方便程度和效率等统筹考虑。

    NBD：分税制改革以来，中央与地方的财力对比关系逐渐形成，您认为未来还有哪些改革重点？

    赵福昌：1994年我国实行分税制改革，是规范央地分配关系、调动央地积极性的重大制度创新，对于加强中央宏观调控能力，构建中央与地方事权和财权划分框架，意义重大，比较好地实现了改革初衷。

    下一步，在收入划分方面，中央已经明确：体制的收入划分安排以共享税为主，在此基础上，适度探索建立地方税主体税种。此次《推进方案》已经明确了消费税改革方向。

    与此同时，在支出端也需要深化改革，在强调中央统一领导、地方授权执行的前提下，进一步强化事权和支出责任划分的权责内洽机制，由外部权力管理控制，转变为内部基于利益机制的自我约束，以增强政府治理能力。

    消费税改革有利于区域公平

    NBD：自“营改增”后，地方缺少了以前营业税这样的主体税种，此次改革方案也指出，要稳步推进健全地方税体系改革。您认为地方税体系应当如何构建？

    赵福昌：按照当前的部署，关于地方税体系建设，党的十八届三中全会、十九大都提出了意见。中央强调是以共享税为主的税制体系，当前的税制体系也是这样，较大的税种比如增值税、企业所得税，这些都是中央与地方共享的。在此前提下进行讨论，一些小的税种可能通过地方税体系来建立。

    此前关于地方税体系构建的诸多讨论中，多数观点都支持要改革消费税，放到消费环节征收，并且收入归地方。从这次《推进方案》出台来看，已经指明了方向。

    NBD：消费税的改革对于拓展地方收入来源有多大的作用？

    赵福昌：按照原来的安排，消费税收入原则上都归中央。而在此次改革后，如果下划地方，从拓展地方收入来说会有一定的作用。但我们也要看到，从目前这个方案来说，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石进行改革，这三项的收入在消费税中比例比较低，对地方收入影响有限。

    NBD：您认为消费税在未来地方税体系中是什么样的角色？起到哪些作用？

    赵福昌：我们国家的消费税，更多体现的是一个调节功能，对奢侈品、环境污染产品消费起到调节作用。也就是我们比较不倾向于鼓励消费的一些产业，但作为地方主体税种，地方要组织培育税源，这与调节目标可能造成一些冲突，消费税后期在地方税体系中的作用还需要在实践中观察。

    目前消费税改革，有利于消费税按照产生地原则在区域之间公平分配，哪个地方消费特定产品产生的税收，由哪个地方来征收。不过这与把消费税作为地方税体系主体税种来说，可能造成激励不相容。