“严监管”“强服务” 支付市场的明天会更好

    ■董希淼

    近年来，我国支付市场发展迅速，银行支付和非银行支付齐头并进，支付方式和产品推陈出新，支付服务水平不断提升。但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算；部分机构“无照驾驶”，未经许可非法从事支付业务；违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。这些违法违规行为，扰乱了金融秩序，集聚了金融风险，侵害了金融消费者合法权益。

    2010年，中国人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》，开始对支付机构开展支付业务进行规范。2016年4月份，中国人民银行等14部委联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》，10月份国务院办公厅公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，整治支付市场乱象被列为重要内容。2017年，特别是11月份以来，央行和相关机构更是从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件，全方位出击，“严监管”和“强服务”结合，打出了清理整治支付市场的组合拳：

    一是实施备付金集中存管。2017年1月份，央行印发关于非银行支付机构客户备付金集中存管的通知，建立集中存管制度，将原来散落在各家银行的支付机构客户备付金逐步交存至央行专用存款账户，首次交存的比例平均为20%左右，并对备付金账户不计付利息。12月份，央行进一步明确，客户备付金集中存管比例从2018年2月份至4月份按每月10%，逐步提高备付金集中存管比例至50%的方案，未集中交存客户备付金的至少50%应存放于备付金存管银行。待条件成熟时，客户备付金将全部集中到专用存款账户。到那时候，对支付机构备付金的存管，基本上与商业银行无关了。客户备付金关系到数以亿计的金融消费者资金和财产安全，挪用客户备付金是支付机构违规行为的根源之一。客户备付金集中存款，是为了阻断支付机构与商业银行之间非正常的利益纽带，引导支付机构回归到小额快捷、便民小微支付的本质上来。

    二是完善清算基础设施。2017年8月份，中国支付清算协会牵头支付宝、财付通等45家机构，签署了《网联清算有限公司设立协议书》，共同发起成立非银行支付机构网络支付清算平台（网联）。2018年1月29日，中国银联新一代无卡业务转接清算平台正式上线。银联新一代无卡业务转接清算平台已与包括十余家主要支付机构在内的上百家成员机构达成合作共识，其中70余家机构已经完成平台对接或正在开展对接工作。未来，银联和网联都可能成为转接清算市场的有效供给者，无论是接入银联还是网联，支付机构获得优质服务。

    三是规范条码支付业务。2017年12月，央行出台关于条码支付完整的业务规范和技术规范，为条码支付建章立制，明确其小额、便民的定位，既鼓励创新又加强管理，从而更好地保护消费者合法权益。从内容上看，这套规范主要包括三个方面：一是明确条码支付业务资质和清算管理要求，支付机构开展条码支付，应取得网络支付业务许可及银行卡收单业务许可等，涉及跨行清算的应通过央行跨行清算系统或清算机构；二是规范支付收单业务管理，无论是银行还是支付机构应遵守商户实名制、风险评级、风险监测等规定，为实体商户提供收单服务的还应履行本地化经营等责任；三是强调发挥行业自律作用，银行、支付机构从事条码支付业务，应接受中国支付清算协会行业自律管理。

    四是加大打击无证支付。从事第三方支付业务，必须获得央行颁发的“支付业务许可证”。这张许可证，被很多人称之为支付业务“牌照”，是开展网络支付、多用途预付卡发行与受理、银行卡收单等第三方支付业务第一要件。近年来，央行加强对支付机构管理，通过分类评级等措施加大机构市场退出压力。2017年11月份，央行发出通知，针对无证支付机构进行集中整治，以持证机构为切入点，全面检查持证机构为无证机构提供支付清算服务的违规行为。其目标是整治处罚无证经营支付业务的机构，同时严惩为无证机构提供支付服务的持证机构。此外，还通过支付业务许可证续展工作，遵循“总量控制、结构优化、提高质量、有序发展”原则，通过推动机构合并、调减业务范围、注销许可证等方式，增加市场退出渠道，支付业务许可证逐步减少。此外，司法机关也加大了对无证从事支付业务的打击力度。

    五是加强业务创新监管。2017年12月份，央行发文对支付业务创新进行规范，首次出现两个新提法，一是支付创新应提前30天报告，将创新事前报告的范围，由过去的跨境业务创新，扩展到创新支付服务、跨境支付业务以及与其他机构重大业务合作等；二是首次提出支付机构不得利用关联企业的市场优势地位限制支付服务竞争，不得采用低价倾销、交叉补贴等不当手段拓展市场。同时，强调收单业务广告内容不得使用或者变相使用“零扣率”“低扣率”“T+0”“刷单”“套现”等涉嫌不正当竞争，误导消费者或者违法违规行为的文字。这是央行对受理终端、代收业务、支付业务系统接口、支付机构与银行直连等市场风险点，系统性地提出监管要求。这些监管要求，是对前期各细分领域发文的一次重申和强调。

    究其实质，这一系列清理整治措施的核心内容是两个方面：一是支付业务持牌经营；二是规范跨行清算行为。这是因为，在我国，长期以来非银行支付机构采用的是典型的代理清算模式。上百家从事网络支付业务的支付机构分别与上百家银行系统连接，存在着种种弊端：多头开立账户，运维成本高，资源浪费严重；支付交易信息碎片化严重，游离于监管之外，接口标准和安全规范不统一，风险隐患较大。同时，支付机构客户备付金分散存放，容易引发挪用、诈骗等风险。部分大型支付机构，还以备付金存放为诱饵，增强议价能力，抬高利率中枢，加剧融资难、融资贵问题。这些问题近年来愈演愈烈，扰乱了市场秩序，影响了金融稳定。作为小额、零售支付的提供者，一些支付机构却明里暗里为地方股权交易平台甚至无牌照的金融交易场所提供资金结算通道，介入大额、批发类支付服务。在未纳入集中清算的情况下，此类行为可能引发系统性风险。

    中央经济工作会议提出，防范化解重大风险是今后三年三大攻坚战之一，而其中的重点是防控金融风险。因此，对备付金实施集中存管，完善支付清算基础设施，加大无证支付打击力度，出台条码支付规范，建制度、搭平台、断直连、关通道，疏堵并举，标本兼治，这是近年来加强支付清算市场乱象整治工作的延续，也在支付清算领域防控金融风险的具体举措。

    央行维护金融市场秩序、保护消费者合法权益的决心不会改变。同时，央行清理整治措施充分体现了实事求是、平稳过渡的精神。因此，对大型支付机构，应提高认识，增强合规意识，存在不规范的地方，严格按照央行的要求进行整改。对于中小支付机构来说，应尽快转变业务模式和盈利模式，尽快回归到支付业务主业上来，回到规范发展的轨道上来。

    中国银联、网联等具有合法资质的转接清算机构，要配合央行，加大对支付清算市场乱象的整治工作。商业银行等机构，也要提高认识，认真落实，做好相关工作。总之，支付机构、商业银行、清算机构以及外包服务商等要严格执行制度，各司其职，让支付回归支付，清算回归清算，服务回归服务，重现我国支付市场朗朗晴天，推动支付行业规范健康发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要。

    （作者系中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、兰州大学兼职教授）