全国人大代表、河南证监局局长牛雪峰：打出行政规制和刑事规制“组合拳” 更好监管惩治背信行为

    本报两会报道组 吴晓璐

    “我国部分上市公司存在‘一股独大’情况，上市公司的董监高由控股股东、实际控制人指派选任，当董监高在面对上市公司利益与其自身利益或控股股东、实际控制人利益冲突时，容易违背其对上市公司的忠实义务，从事损害上市公司利益的行为（背信行为），包括资金占用、违规担保、不公允关联交易等，扰乱证券市场管理秩序，损害上市公司利益和中小投资者合法权益，影响资本市场生态。”近日，全国人大代表，河南证监局党委书记、局长牛雪峰在接受《证券日报》记者采访时表示。

    牛雪峰表示，目前，我国已初步建立了对背信损害上市公司利益行为的追责体系，但仍存在短板。行政处罚方面，因《中华人民共和国证券法》对背信行为无相关罚则规定，证监会不能对背信行为作出行政处置。实践中，证监会一般“借道”信息披露违法，处罚作为信息披露义务主体的上市公司及对信息披露违法负有责任的董监高、控股股东和实际控制人。

    据统计，试点注册制改革以来，中国证监会累计对上市公司信披问题作出217件行政处罚决定，其中涉及资金占用、违规担保的案件86件，占比39.63%。“但是，背信行为本质是侵害上市公司利益。”牛雪峰表示。

    刑事责任方面，2006年出台的《中华人民共和国刑法修正案（六）》设置了“背信损害上市公司利益罪”（下称背信罪）专门惩治严重的背信行为，但监管实践中该罪存在“落地难”的问题。2006年背信罪入刑以来，至今判决的仅有6件，另有10余件以该罪名立案侦查或提起公诉，但未最终确认。

    为更好地监管、惩治背信行为，牛雪峰建议，打出行政规制和刑事规制“组合拳”。行政立法方面，通过立法构建背信行为的独立行政法律责任，为证监会行政监管提供直接、充分的法律依据。在此基础上，制定衔接背信违法和背信犯罪的配套制度，形成层次清晰、优势互补的多层次追责体系，推动更多案件进入刑事领域；刑事立法方面，制定背信罪司法解释，细化、量化该罪的犯罪构成要件，降低认定难度。统一裁判口径，解决同类似犯罪的竞合问题。总结实践疑难，对司法实践中常见的认定难点作出回应。明确豁免情形，对上市公司“关键少数”以掏空上市公司为目的，从事特定背信行为并造成重大损失的，在公安机关立案前未能弥补损失的即予刑事立案，立案后的返还不影响案件认定。

    值得一的是，经过十多年的发展，区域性股权市场在拓宽中小微企业融资渠道、发展普惠金融、培育创新创业市场主体方面做出了积极探索和重要贡献。

    为提高区域性股权市场资源配置效率，牛雪峰建议进一步理顺、完善区域性股权市场登记托管相关的法律法规，在区域性股权市场登记结算机构与市场监督管理部门之间建立信息对接机制；同时，支持区域性股权市场导入各项扶持中小微企业的综合政策运用平台，发挥金融科技的作用，搭建“区块链+扶持政策”地方链应用场景，逐步建立企业成长数据库并生成企业画像，为企业提供一揽子资本市场服务。