以产业链条延伸理念推进双向混改

    随着混改“1+N”文件政策体系框架不断丰富，混改在国有企业大范围铺开，中央企业及各级子企业中，混合所有制户数占比已经超过70%，省级国有企业混合所有制户数占比超过三分之二。此外，今年双向混改力度也不断加大，国有企业入股甚至控股民营企业的案例不断增加，形成了通过混改实现国企和民企相互依存、相互合作的良好局面。未来，混改的重点任务将不仅仅是国企改革的突破口，也将成为完善我国基本经济制度，推动多种所有制共同发展的重要实现形式和手段。

    重点难点领域获突破

    2017年底，国家发改委出台了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》，针对国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司层面开展混合所有制改革、试点联动、财税支持政策、工资总额管理制度等混改关键重点问题进行了改革突破。随着混改“1+N”文件政策体系框架不断丰富，2018年成为了混改的深化之年。

    一是混改全面铺开。国资委监管的中央企业及各级子企业中，混合所有制户数占比已经超过70%，省级国有企业混合所有制户数占比超过三分之二。到2018年，国有企业吸引社会资本形成少数股东权益超过10万亿元，占比接近三分之一。在国家层面，总计共开展三批共50家混改试点，第一批、第二批中的中国联通、东航物流、内蒙一机等试点企业改革取得重要成效，在完善治理、强化激励、突出主业、提高效率等方面取得重要经验，示范效应逐步显现。第三批混改试点企业共31家，包括10家央企集团下属子企业和21家地方国企的混改方案于2018年下半年获批。

    二是重点难点领域得到突破。在《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》出台之前，企业普遍反映仍然存在着许多“旧制度管新制度”和相关配套改革不足的问题，如国有资产定价机制尚需创新、薪酬激励机制不足、员工持股制度过于僵化、配套的土地、税收等政策支持力度不够等问题严重制约了各方参与混改的积极性，增加了改革的制度成本。针对这些问题，国家发改委出台了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》，提出要积极探索中央企业集团公司层面开展混合所有制改革，鼓励探索解决集团层面混合所有制改革后，国有股由谁持有等现实问题的可行路径。对国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司层面开展混合所有制改革、试点联动、财税支持政策、工资总额管理制度等改革难点开展了大胆的突破。如今年全国共选取首批改革试点企业174户。中央企业层面，选取了国机集团所属中国电器科学研究院、中国建材所属江西电瓷等10户子企业作为首批试点，同时，也积极探索了其他各类中长期激励手段，中央企业控股的69户上市公司规范实施了股权激励，29户科技型企业实施了股权分红权激励。从这些改革措施可以看出，持股改革的试点层面逐步扩大，技术入股、品牌入股等多元化的持股方式开始探索，因企施策的持股办法成为改革共识。

    三是改革成效逐步呈现。具有重要的改革标杆意义的联通混改，探索了多个重大的改革突破，首次探索在央企集团公司层面进行混合所有制改革、首次探索了垄断领域以混改的方式向民营资本开放、首次探索了“战略投资+定向增发+股权转让+员工持股”全体系、多元化的混改模式等。

    四是双向混改力度不断加大。2015年出台的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，但这种双向混改的重视不足。但今年以来，一些前期通过高负债扩张较快的民企，由于偏离主业，在流动性上遇到困难，愈发需要国有企业通过重组并购的方式帮助民营企业度过难关。相关部门还应鼓励具备条件的、比较好的民营企业在产业重组中发挥积极作用，对同行业的一些有竞争潜力但目前面临困难的中小企业进行兼并重组。因此，今年混改的一个重大变化，国有企业入股甚至控股民营企业的案例不断增加，形成了通过混改实现国企和民企相互依存、相互合作的良好局面。据不完全统计，2018年以来超过30家民营A股公司宣布引入国资股东作为战投，其中超过10家转让控股权。

    混改仍有待解决的问题

    一是加快推动国有资产评估改革。当前，国有资产评估改革严重滞后与混改的改革要求，在评估国有资产价值时仍然采用传统的《企业国有资产评估管理办法》、《企业国有产权转让管理办法》。传统的依托评估机构对国有资产进行评估的方法已经不适应用当前以市场化为导向的改革需要。以企业选择评估机构，在评估过程中评估机构容易受到企业的影响，其公正性、客观性、中立性并不能完全保证。此外，对于监管部门而言，资产评估是一个较为复杂的审核过程，政府相关部门在决策的过程中专业知识不足，导致缺乏有效审核的现象时有发生。因此，要改变传统的评估—审批（备案）体制，改为公开竞价的机制，要考虑到企业未来发展，以现金流折现为主的方式对非上市国有企业进行定价。最终，实现国有资产的保值、增值，有效防止国有资产的流失。

    二是公司治理结构改革不到位。首先在“管资产与管人管事相结合”的国资管理体制下，混改该企业的公司董事会和经理层的权力无法落实，特别是在民营资本进入到国有企业中时，其权责不对等，抑制民营企业股东的工作积极性。其次，一些国有企业经营行为带有很强的行政色彩，政企不分的现象仍有发生。特别是在一些基础设施建设领域，一些地方政府的平台公司，经营效率低下、负债率高等问题严重。在鼓励民营资本参与基础设施建设的大背景下，鲜有民营企业与这类国资公司进行混合所有制改革。

    三是民营企业非市场化选择的混改。当前有部分民营企业参与混改，其动因并非市场选择，而是在市场竞争中民营经济与国有经济缺乏公平竞争的地位，导致民营企业不得不选择与国有企业进行混合所有制改革。国企在一些上游产业、基础服务业形成寡头垄断，获得超额利润；而下游的民营企业利润越来越低，因此只有通过被国有企业收购，加入到其产业链条中来，方能“活下来”。即便在竞争行业，也有市场准入和行政审批两道门槛。

    除此之外，民营企业在信贷获取、信贷成本、税收补贴（减税、返还、抵扣，不予积极追缴欠税）、股权融资、土地获取、劳动力市场、监管环境等方面与国有企业受到的待遇仍然有较大差异。因此，为了使得企业在市场竞争中与国有企业获得同样的竞争地位，一些经营得很好的民营企业以非市场化的动机与国有企业进行混改，这种现象还在不断增多。

    进一步深化混改的政策建议

    一是要规范混改企业的公司治理结构。混改企业要坚持现代公司的法人治理结构。遵循了企业发展的客观规律，遵守《公司法》约定的各类权利和义务，给予民营资本股东权责对等、风险收益对称、激励与约束相结合的生产经营地位。鼓励混合所有制企业自主发展、自我约束、自主创新，成为社会创造财富的主体。各级监管部门要遵守《公司法》，不再越权干预企业。如果政府干预过多，甚至按照行政组织进行管理，容易导致内在机制失衡，企业失去自主发展的动力与活力，最终失去市场竞争力。

    二是加快推动国有资产评估改革。国有资产评估改革的滞后，已经制约了混改的进一步深化。2018年混改在薪酬体制、员工持股方面均取得了较大突破，2019年混改的重点领域之一就是加快推动国有资产评估改革。一是加快修改《国有资产评估管理办法》，建立新型的国有资产定价机制。可参考外国的成功经验，采取“先协商、后竞价”的模式，在合作对象可控下依靠市场决定价格。在定价时既需要考虑其资产当前价值，也需要考虑企业未来的发展情况，采取资产现值与现金流折现并重的评估方式。二是改变传统的评估—审批（备案）体制，赋予企业更多的自足权限，减少第三方对企业经营的干预。最后要改变传统的监管体制，明确好出资人和企业之间的权利责任，划清监管边界。

    三是保护民营资本在混改中的合法权益。保护民营资本合法权益的相关改革仍然不足，首先要淡化一般竞争领域国企的“国有”色彩，恢复国企作为“企业”的根本属性，将其作为普通企业进行要求，接受竞争政策规制。实现竞争的根本手段在于使国有企业与私营企业受到相同的规则约束。其次要提高混合所有制企业经营的灵活度，不搞经营制度一刀切。要提高混合所有制企业的整体分红率水平，具体分红方式应由董事会根据企业发展决策。减少对民营企业家不必要的监管，强化董事会与委托代理制度建设，赋予董事会更多的决策经营权利。

    中国经济正处于转型升级的重要关口，要通过不断破除体制机制障碍，激发各类市场主体活力，促进国有企业和民营企业合作共生，对推动我国高质量发展，建设现代化经济体系有着重要的作用。因此，混合所有制改革不仅是国企改革的突破口，更是完善我国基本经济制度，推动多种所有制共同发展的重要实现形式，对我国进一步深化改革有着深远的意义。

    当前，我国民营企业数量超过2700万家，个体工商户超过6500万户，注册资本超过165万亿元。民营经济具有“五六七八九”的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。我国民营经济已经成为推动我国经济发展不可或缺的力量。当前民营企业发展遇到不少困难和挑战，需要通过双向混改的方式帮助民营企业度过难关。今年以来，越来越多的民企上市公司主动吸引国有资本参股、控股，这是市场选择的混合所有制改革。未来双向混改将成为混合所有制改革的主体，国有企业积极帮扶民营企业，推动其转型升级是将成为国企改革外混改另一个重点任务。

    我国国有企业和民营企业已经形成了完整的产业链。国有企业多处于产业链上游，在基础产业和重型制造业等领域发挥作用，民营企业越来越多地提供制造业产品特别是最终消费品，两者是高度互补、互相合作、互相支持的关系，未来中国经济将沿着这个方向不断提高，走向高质量发展。因此，必须从传统固化的观念，转向用全新的现代化产业链理念来认识国有和民营经济。以产业链条延伸的理念，推动双向混改的发展，让其成为我国不同所有制间相互促进、互利共生的重要手段。此外，通过混合所有制改革，使得国企和民企平等使用生产要素，公平参与市场竞争。在行业准入、银行贷款、上市融资、政府监管等方面给予民企公平待遇。保护了各种所有制经济产权和合法利益，消除各种隐性壁垒，激发了非公有制经济活力和创造力。